“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式及其運(yùn)作路徑研究

〔摘要〕“精準(zhǔn)扶貧”是全面建成小康社會(huì)的一個(gè)重要方面。在全面建成小康社會(huì)目標(biāo)下，殘疾人“精準(zhǔn)扶貧”是一項(xiàng)迫切任務(wù)。在“精準(zhǔn)扶貧”的總體框架下，鑒于殘疾人群體的自身特點(diǎn)，殘疾人 “精準(zhǔn)扶貧”具有其特殊性與特殊實(shí)施路徑。基于協(xié)同治理視角，把殘疾人精準(zhǔn)扶貧和殘疾人康復(fù)工作融合起來(lái)，建立“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式，通過(guò)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、供給側(cè)革新，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)與需求側(cè)的對(duì)接，確保殘疾人精準(zhǔn)扶貧的針對(duì)性、全面性和高效性，是全面建成小康、“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略中的重要舉措，是推進(jìn)中國(guó)特色殘疾人事業(yè)發(fā)展之必須。對(duì)推動(dòng)中國(guó)特色殘疾人事業(yè)的良性發(fā)展，無(wú)疑具有極為深遠(yuǎn)的理論意義與實(shí)踐意義。

〔關(guān)鍵詞〕“+康復(fù)”；殘疾人精準(zhǔn)扶貧；協(xié)同治理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕C9137；C91369〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）03-0097-07

引言

自2013年11月到湖南湘西考察時(shí)首次作出“實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要戰(zhàn)略部署后，習(xí)近平總書(shū)記多次對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作做了指示。特別是2015年10月16日在“2015減貧與發(fā)展高層論壇上的主旨演講”中，習(xí)近平指出扶貧工作的“六個(gè)精準(zhǔn)”① ，為全面扶貧脫貧，促進(jìn)全面建成小康社會(huì)指明了方向。“精準(zhǔn)扶貧”是黨和政府的重要工作，各級(jí)黨委政府都把“精準(zhǔn)扶貧”作為工作重點(diǎn)加以推行實(shí)施。政府是扶貧的主體，政策是扶貧的依據(jù)，實(shí)質(zhì)上，“精準(zhǔn)扶貧”是一種“制度性扶貧”與“政策性扶貧”式的扶貧工作框架；在“精準(zhǔn)扶貧”的大背景下，殘疾人的脫貧工作無(wú)疑也是扶貧工作中的重要組成部分。作為“精準(zhǔn)扶貧”的一項(xiàng)重要且迫切的內(nèi)容，相對(duì)于一般性精準(zhǔn)扶貧，殘疾人的精準(zhǔn)扶貧有什么個(gè)性特征？在“制度性扶貧”與“政策性扶貧”的大框架內(nèi)，殘疾人精準(zhǔn)扶貧還有哪些“非制度性資源”可以開(kāi)發(fā)，以形成一個(gè)殘疾人精準(zhǔn)扶貧的新模式？本文就此做一扼要探討。

一、“制度性扶貧”背景下殘疾人扶貧

供給側(cè)與需求側(cè)的非對(duì)稱(chēng)性貧困問(wèn)題是任何國(guó)家和地區(qū)在任何時(shí)期都存在的社會(huì)現(xiàn)象，因?yàn)椴还苌鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何，總有一部分民眾生活水平低于社會(huì)平均水平，處于社會(huì)的底層，特別是如殘疾人等特殊弱勢(shì)群體尤為如此。自1601年英國(guó)伊麗莎白濟(jì)貧法第一次在法律上確定了政府在救助中的責(zé)任后〔1〕，各國(guó)政府都承擔(dān)著社會(huì)救助的主體責(zé)任，制定相應(yīng)政策，采取適當(dāng)措施，減緩、消除貧困，這是各國(guó)政府所面臨的共同任務(wù)。針對(duì)貧困現(xiàn)象與貧困者，政府往往采取“救助”政策，實(shí)施 “反貧困”（anti-poverty）戰(zhàn)略“救助”與“反貧困”或“扶貧”的關(guān)系在學(xué)術(shù)界及實(shí)際工作中有不同的理解。本文認(rèn)為，二者應(yīng)該是不同層面的概念。前者一般以貧困者個(gè)人為對(duì)象實(shí)施救助，解決的是救急與救難，是一種日常制度性工作；后者一般是以貧困地區(qū)（包括貧困者）為對(duì)象而實(shí)施的減貧工作，解決的是地區(qū)發(fā)展，是一種政府戰(zhàn)略性部署工作。本文在此不做專(zhuān)門(mén)討論。來(lái)加以解決。作為帶有中國(guó)特色的“精準(zhǔn)扶貧”，包括殘疾人精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)該是反貧困戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是一種“制度性扶貧”。

之所以把殘疾人扶貧工作看成是“制度性扶貧”，主要基于三方面的因素：其一，精準(zhǔn)扶貧，包括殘疾人精準(zhǔn)扶貧，堅(jiān)持的是政府為責(zé)任主體的理念與原則，盡管需要社會(huì)的參與及配合，但政府無(wú)疑是精準(zhǔn)扶貧的直接推動(dòng)者與實(shí)施者，因而是國(guó)家制度層面的政策扶貧，當(dāng)屬于一種制度扶貧。其二，殘疾人扶貧是整個(gè)社會(huì)“精準(zhǔn)扶貧”框架下的有機(jī)組成部分，是國(guó)家扶貧政策大背景下的重要內(nèi)容。制度扶貧體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)弱勢(shì)者的關(guān)懷，是政府在保障公民基本生活、幫助弱勢(shì)者脫離貧困上的責(zé)任和制度安排。其三，從扶貧以促進(jìn)地區(qū)發(fā)展視角看，我國(guó)絕大多數(shù)貧困殘疾人生活在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，對(duì)貧困農(nóng)村地區(qū)殘疾人精準(zhǔn)扶貧，推動(dòng)貧困農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，是國(guó)家戰(zhàn)略與制度、政策的具體體現(xiàn)。如果說(shuō)貧困殘疾人等弱勢(shì)群體是扶貧工作的需求側(cè)，那么，在既定制度與政策下，政府負(fù)責(zé)制度性扶貧的推進(jìn)與實(shí)施，無(wú)疑是扶貧工作的供給側(cè)。政府作為制度性扶貧的唯一責(zé)任主體，扮演著從對(duì)扶貧對(duì)象的甄別確定、扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與實(shí)施、扶貧資金的劃撥與使用、扶貧措施的落實(shí)與推進(jìn)、扶貧效果的評(píng)估與鑒定等多方面工作的供給側(cè)角色，是制度性扶貧工作中主要和重要的供給與支撐力量。我們可以把制度性扶貧的特征概括為幾個(gè)方面：一是政策的權(quán)威性和全覆蓋性。在貧困對(duì)象的甄別上，只要實(shí)際收入或?qū)嶋H生活水平低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€的民眾，都有權(quán)利從政府得到相應(yīng)的救助。二是政策實(shí)施的剛性與不可改變性。即在精準(zhǔn)的前提下，具體扶貧對(duì)象的確認(rèn)與資金的扶持標(biāo)準(zhǔn)等，必須按照政策規(guī)定執(zhí)行，不可越矩。三是扶貧救助工作的階段性與局限性。盡管從總體上看，扶貧工作是一個(gè)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的發(fā)展戰(zhàn)略，但是就某一具體項(xiàng)目看，扶貧工作是有階段性或有工作程序的。以社會(huì)救助為例，在完成對(duì)象的甄別與救助資金落實(shí)后，制度性救助工作就結(jié)束了。至于被救助者在領(lǐng)取救助后如何使用救助金，如何生活，制度性扶貧在程序上是不涉及的。四是過(guò)程的單向性與給予性。制度性扶貧走的是一種自上而下的扶貧路徑，政府是主動(dòng)扶貧，往往通過(guò)項(xiàng)目給予的形式幫助貧困群體，貧困者則是被動(dòng)的扶貧接受者。

在殘疾人精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，各相關(guān)方面要盡可能做到政府供給側(cè)之扶貧供給與殘疾人需求側(cè)之脫貧需求間的平衡，即供給側(cè)要根據(jù)需求側(cè)的需求加以“精準(zhǔn)”供給以求得雙方的對(duì)稱(chēng)與一致，以達(dá)到最佳扶貧效果，這是殘疾人精準(zhǔn)扶貧工作中極為重要的工作要?jiǎng)?wù)。但是，在制度性扶貧背景下，二者在實(shí)際操作中存在著明顯的非對(duì)稱(chēng)性或非平衡性。其一，制度性供給在內(nèi)容及項(xiàng)目上很難“精準(zhǔn)”應(yīng)對(duì)殘疾人的特殊需求。殘疾人的殘疾類(lèi)型、殘疾程度各不相同，他們的脫貧需求也不盡一致；由于政策的統(tǒng)一性和規(guī)范性，自上而下的扶貧政策很難與殘疾人形式多樣的特殊需求相對(duì)接。其二，制度性扶貧的“物質(zhì)性”供給不能完全有效解決殘疾人的全面脫貧需求。不同于一般健全人，殘疾人“因殘致貧”不僅僅是物質(zhì)幫助就能給以簡(jiǎn)單快速脫貧，還需要諸如心理性、精神性、康復(fù)性、融入性等較為專(zhuān)業(yè)的手法介入，才能使殘疾人的扶貧工作做到 “精準(zhǔn)”。其三，制度性扶貧的“剛性”特征與殘疾人需求的“柔性”特征之間的不匹配性。剛性特征要求制度性扶貧的“標(biāo)準(zhǔn)唯一性”與“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性”，這在某種程度上體現(xiàn)了“精準(zhǔn)性”，但是，殘疾人殘疾類(lèi)型多種，服務(wù)需求多樣，個(gè)性化特征明顯，很難用“唯一性”和“統(tǒng)一性”的政策來(lái)對(duì)應(yīng)殘疾人扶貧的“多樣性”。其四，“制度性扶貧”的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”與殘疾人扶貧的“持久戰(zhàn)”之非對(duì)稱(chēng)性。一般性的制度性扶貧是在某一時(shí)間段或某一空間范圍內(nèi)，針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)者和貧困者的“攻堅(jiān)性”扶貧，具有一定的“階段性”特征。而由于殘疾人貧困原因的復(fù)雜性、貧困類(lèi)型的多樣性，以及殘疾人脫貧的特殊性與長(zhǎng)期性，殘疾人的扶貧工作則表現(xiàn)為“持久戰(zhàn)”特征，很難通過(guò)“階段”來(lái)加以實(shí)施。

二、基于協(xié)同治理視角的“+康復(fù)”

殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新針對(duì)制度性扶貧框架下殘疾人扶貧供給側(cè)與需求側(cè)之間的非對(duì)稱(chēng)性現(xiàn)象，需要另辟蹊徑，創(chuàng)新殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式。本文試圖基于“協(xié)同治理”視角，就殘疾人精準(zhǔn)扶貧工作加康復(fù)（“+康復(fù)”）①之模式創(chuàng)新做一討論。

1.“協(xié)同治理”與殘疾人精準(zhǔn)扶貧

從社會(huì)治理角度看，目前殘疾人扶貧工作主要是政府的單向推動(dòng)，即使政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的扶貧工作，其背后依然是政府。如各地的殘疾人托養(yǎng)中心、康復(fù)中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)，不僅服務(wù)對(duì)象有限，很大意義上看還是政府的意志力與推動(dòng)力在起作用，其間協(xié)同合作的特征不明顯。針對(duì)殘疾人精準(zhǔn)扶貧的特殊性，需要從協(xié)同治理視角，通過(guò)整合、協(xié)同制度性扶貧與康復(fù)性、專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性扶貧等多種手段來(lái)構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)的實(shí)施體系。

協(xié)同是“各方面相互配合……做某件事情”〔2〕，可以理解為一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的配合與合作，達(dá)致系統(tǒng)功能的最大發(fā)揮。“協(xié)同”是協(xié)同學(xué)（Synergetics）的基本范疇，其主要涵義是指協(xié)調(diào)多個(gè)不同資源或者個(gè)體，使其能共同完成某一目標(biāo)的過(guò)程或能力。德國(guó)斯圖加特大學(xué)（University of Stuttgart）著名物理學(xué)家哈肯（Hermannn Haken）教授在1971年創(chuàng)立了協(xié)同學(xué)。其要點(diǎn)為：第一，協(xié)同效應(yīng)。在協(xié)同理論體系下，世界上的一切現(xiàn)象都可以看成是協(xié)同系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)間存在著密不可分的聯(lián)系，彼此間相互影響、相互協(xié)同而產(chǎn)生整體效應(yīng)或集體效應(yīng)。第二，伺服原理。即快變量服從慢變量，序參量支配子系統(tǒng)行為。系統(tǒng)的動(dòng)力學(xué)和突現(xiàn)結(jié)構(gòu)通常由少數(shù)幾個(gè)集體變量即序參量決定，系統(tǒng)其他變量的行為由這些序參量支配或規(guī)定，序參量掌握全局，主宰系統(tǒng)演化的整個(gè)過(guò)程。〔3〕第三，自組織原理。在外界參量的作用之下，系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)自發(fā)形成一定的組織秩序，做出相應(yīng)的改變以應(yīng)對(duì)外界參量的影響，其內(nèi)部子系統(tǒng)之間能夠按照某種規(guī)則自動(dòng)形成一定的結(jié)構(gòu)或功能，具有內(nèi)在性和自生性特點(diǎn)。〔4〕協(xié)同理論的基本原理在社會(huì)生活及社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域都能夠得到很好的體現(xiàn)和應(yīng)用，以社會(huì)治理為例，協(xié)同理論與治理理論相結(jié)合就是協(xié)同社會(huì)治理理論。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)“協(xié)同治理理論”尚未有一致的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)，但是，我們可以從協(xié)同理論和治理理論中概括出“協(xié)同治理”的幾個(gè)要點(diǎn)〔5〕：其一，治理主體的多元性。協(xié)同治理的主體包括政府職能部門(mén)與行政部門(mén)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及家庭、個(gè)人多元社會(huì)組織與行為者，這些多元性主體擁有不同的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與資源，具有各自不同的運(yùn)作機(jī)制與工作方法，對(duì)于公共管理與社會(huì)事務(wù)的具體實(shí)施有很好的協(xié)調(diào)推進(jìn)作用。其二，各子系統(tǒng)的協(xié)同性。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)各主體相互間是一種戰(zhàn)略伙伴關(guān)系與戰(zhàn)術(shù)協(xié)作關(guān)系；強(qiáng)調(diào)政府不再僅僅依靠強(qiáng)制力，而是通過(guò)政府組織與非政府組織之間的協(xié)商對(duì)話(huà)、相互合作等方式建立伙伴關(guān)系共同治理社會(huì)公共事務(wù)。其三，共同規(guī)則的制定。協(xié)同治理是一種集體行為，信任與合作是良好治理的基礎(chǔ)。政府組織不可能在所有的社會(huì)事務(wù)及社會(huì)服務(wù)中處于主導(dǎo)地位，各社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作是促成規(guī)則最后形成的關(guān)鍵。協(xié)同治理就是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)各個(gè)組織行為體之間的協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果。

殘疾人精準(zhǔn)扶貧是政府的制度性扶貧，也是一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)工作。我們可以從協(xié)同治理視角，把殘疾人精準(zhǔn)扶貧工作看成是一個(gè)“自組織”性的整體與系統(tǒng)，應(yīng)用“伺服原理”，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮政府與社會(huì)多方面的積極性，最大程度地提升殘疾人精準(zhǔn)扶貧的“協(xié)同效應(yīng)”；通過(guò)協(xié)同治理思維與方法，創(chuàng)新殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式。

2.協(xié)同治理下“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧

殘疾人因部分身心功能的喪失而成為殘疾人，他們?cè)谏睢W(xué)習(xí)、工作、社會(huì)交往等各方面，都面臨著比健全人更多、更大的困難。殘疾人的貧困，除卻一般社會(huì)原因之外，還有其殘疾帶來(lái)的諸多原因。殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式不單單是制度性扶貧能夠勝任的，還必須融入專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、社會(huì)性的要素，以期得到扶貧的最大效應(yīng)。如果說(shuō)殘疾人精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)和工作部署，那么，把殘疾人精準(zhǔn)扶貧與殘疾人康復(fù)相結(jié)合（“+康復(fù)”），通過(guò)殘疾人全面康復(fù)來(lái)推進(jìn)殘疾人扶貧脫貧，則不失為殘疾人精準(zhǔn)扶貧的新思路與新模式。鑒于殘疾人群體的特殊性，把殘疾人精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略及政策和殘疾人康復(fù)這一“內(nèi)在性”需求與服務(wù)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建一個(gè)殘疾人扶貧新模式，方能在真正意義上、在實(shí)際效果上幫助殘疾人脫貧，從根本上促進(jìn)殘疾人事業(yè)的良性發(fā)展。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，康復(fù)（Rehabilitation）是指綜合地、協(xié)調(diào)地應(yīng)用醫(yī)學(xué)的、工程的、心理的、教育的、社會(huì)的、職業(yè)的各種方法，使病、傷、殘者已經(jīng)喪失的功能盡快地、最大可能地得到恢復(fù)和重建，使他們?cè)隗w格上、精神上、社會(huì)上和經(jīng)濟(jì)上的能力得到盡可能的恢復(fù)，以期能重新走向工作，重新走向社會(huì)。〔6〕康復(fù)不僅針對(duì)疾病，還著眼于人的生理、心理，以及人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)能力，是一種全面的恢復(fù)和重建。20世紀(jì)70年代，世界衛(wèi)生組織開(kāi)發(fā)和推行“社區(qū)康復(fù)”（Community Based Rehabilitation， CBR），這是“通過(guò)提高服務(wù)水平，提供更平等的機(jī)會(huì)，促進(jìn)和保障殘疾人人權(quán)來(lái)提高殘疾人生活水平的一種策略”，是一種“建立在當(dāng)?shù)刭Y源基礎(chǔ)上的康復(fù)領(lǐng)域中的整體、全面地促進(jìn)殘疾人融入主流社會(huì)的方式”。〔7〕作為一種為殘疾人康復(fù)、機(jī)會(huì)均等、減少貧困及增加包容性的社區(qū)發(fā)展策略，社區(qū)康復(fù)實(shí)現(xiàn)了從提供服務(wù)到融入社區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。社區(qū)康復(fù)充分利用社區(qū)資源，并通過(guò)多元化的人力資源參與主體和多樣化的參與方式來(lái)增加低收入或中等收入國(guó)家殘疾人獲得康復(fù)服務(wù)的機(jī)會(huì)。創(chuàng)建于2004年，涵蓋了健康（Health）、教育（Education）、生計(jì)（Livelihood）、社會(huì)（Social）、賦能（Empowerment）五個(gè)部分的“社區(qū)康復(fù)矩陣圖”〔8〕（見(jiàn)圖1）準(zhǔn)確而深刻地體現(xiàn)了既理論化，又實(shí)證性的“社區(qū)康復(fù)”之包容性發(fā)展實(shí)質(zhì)。

“社區(qū)康復(fù)矩陣圖”由健康、教育、生計(jì)、社會(huì)、賦權(quán)康復(fù)五個(gè)部分構(gòu)成，是殘疾人生存與發(fā)展的所有需求，涵蓋了殘疾人社區(qū)康復(fù)的全部?jī)?nèi)容。從政府之制度性扶貧及物質(zhì)性扶貧角度看，社區(qū)康復(fù)矩陣圖中似只有生計(jì)康復(fù)能與之相符，因?yàn)槠渲饕性诮鹑诜?wù)、就業(yè)支持與社會(huì)保障等方面，這是政府制度性扶貧中的供給側(cè)，應(yīng)該是制度性扶貧的重要方面；其他的如健康康復(fù)、教育康復(fù)、社會(huì)康復(fù)及賦權(quán)康復(fù)等，與制度性扶貧似無(wú)直接關(guān)系。不過(guò)，從“精準(zhǔn)扶貧”目標(biāo)看，社區(qū)康復(fù)矩陣中的其他幾項(xiàng)康復(fù)內(nèi)容，無(wú)疑也是殘疾人精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)體系中的重要組成部分。殘疾人精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)體系中的主體不僅僅是政府，還包括社會(huì)的方方面面；供給內(nèi)容不僅僅局限在物質(zhì)性支持，還包括教育、醫(yī)療、社會(huì)、賦權(quán)等文化性、精神性、服務(wù)性的支持；供給的主要目標(biāo)不僅僅是生存與生活狀況的改善與提高，還包括內(nèi)源性、發(fā)展性的訴求與獲得。社區(qū)康復(fù)矩陣在殘疾人精準(zhǔn)扶貧中是一個(gè)完整的供給項(xiàng)目系統(tǒng)，在這里，協(xié)同治理機(jī)制得到了很好的發(fā)揮與應(yīng)用——扶貧供給側(cè)主體是多元的，供給側(cè)項(xiàng)目是多類(lèi)的，供給形式是多樣的，供給側(cè)的“多維性”能很好地應(yīng)對(duì)殘疾人需求側(cè)的“多面性”。供給側(cè)與需求側(cè)在很大程度上達(dá)到契合，無(wú)疑會(huì)極大提高殘疾人扶貧工作的“精準(zhǔn)性”與“高效性”。

3.協(xié)同治理下“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式

把殘疾人社區(qū)康復(fù)之五個(gè)康復(fù)項(xiàng)目納入殘疾人精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程之中（“+康復(fù)”），可謂協(xié)同治理下殘疾人精準(zhǔn)扶貧的新模式。之所以說(shuō)“+康復(fù)”是殘疾人精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)新模式，概因?yàn)闅埣踩松鐓^(qū)康復(fù)是把殘疾人的自身發(fā)展與社會(huì)融合看成一個(gè)有機(jī)整體，使其在殘疾人扶貧脫貧過(guò)程中能變被動(dòng)為主動(dòng)，變消極為積極，變外在為內(nèi)在；以康復(fù)結(jié)合扶貧，以扶貧促進(jìn)發(fā)展，最終達(dá)到殘疾人精準(zhǔn)扶貧、殘疾人社會(huì)融入、殘疾人同步小康、殘疾人增能賦權(quán)的目的。

——?dú)埣踩松鐓^(qū)康復(fù)之健康康復(fù)。通過(guò)殘疾預(yù)防、殘疾醫(yī)療與康復(fù)、殘疾人康復(fù)輔助用品器具的研發(fā)與應(yīng)用等，使得殘疾人能部分地克服身心功能障礙，奠定擺脫貧困的身心基礎(chǔ)與條件，這是孤立的以物質(zhì)扶貧為主的扶貧工作所不能達(dá)到的功能。

①如果以一些特殊群體如殘疾人的部分功能喪失為由將其拒之于教育大門(mén)之外，則是一種明顯的社會(huì)排斥或社會(huì)隔離的觀念與行為。二是教育內(nèi)容的全面性。即教育內(nèi)容是一個(gè)系統(tǒng)，一個(gè)整體，全納教育包括教育的全部?jī)?nèi)容，不能因?yàn)榻逃龑?duì)象的不同而人為地固化教育內(nèi)容。就殘疾人教育而言，如果僅僅停留在“特殊教育”層面，就是一種在教育上的社會(huì)隔離，最終影響到殘疾人的整體素質(zhì)提升。通過(guò)全納教育康復(fù)，可以保證殘疾人教育的連貫性、長(zhǎng)期性與有效性，對(duì)于殘疾人能力和素質(zhì)的提升，對(duì)于其依靠自身力量擺脫貧困，具有十分重要的意義。

——?dú)埣踩松鐓^(qū)康復(fù)之生計(jì)康復(fù)。通過(guò)幫助殘疾人提高勞動(dòng)技能，提供就業(yè)小額貸款，尋求就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)施社會(huì)保障等措施，為殘疾人的生存與保障、自立與發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，營(yíng)造良好的硬件條件，這是殘疾人生計(jì)康復(fù)的最大功能。就業(yè)是最好的保障，保障是生活之基本，做好殘疾人就業(yè)及保障工作，就在源頭上堵住了殘疾人的貧困問(wèn)題，對(duì)殘疾人精準(zhǔn)扶貧工作起到直接的推動(dòng)作用。

——?dú)埣踩松鐓^(qū)康復(fù)之社會(huì)康復(fù)。殘疾人社會(huì)康復(fù)就是社會(huì)對(duì)殘疾人的關(guān)懷與接納，是殘疾人對(duì)社會(huì)的回歸與融入。通過(guò)對(duì)殘疾人的個(gè)人發(fā)展、家庭生活、文化藝術(shù)、休閑娛樂(lè)等方面的人文關(guān)懷與專(zhuān)業(yè)服務(wù)，促使殘疾人群體的社會(huì)參與，體現(xiàn)出社會(huì)對(duì)殘疾人的公平與公正，以真正營(yíng)造殘疾人“平等、參與、共享”的社會(huì)氛圍，達(dá)到殘疾人社會(huì)康復(fù)的目的。殘疾人社會(huì)康復(fù)，在制度、社會(huì)、文化等多層面有效阻隔與解決了貧困問(wèn)題在殘疾人群體中的蔓延，對(duì)減緩殘疾人貧困起到釜底抽薪的作用。

——?dú)埣踩松鐓^(qū)康復(fù)之賦權(quán)康復(fù)。賦權(quán)就是激發(fā)人的權(quán)力或支配力。所謂“權(quán)力”，可以理解為對(duì)各種資源的占有、能力的具備、信心的擁有等等，而賦權(quán)（或增權(quán)、充權(quán)）則指賦予個(gè)人或群體權(quán)力，挖掘與激發(fā)其潛能的過(guò)程、接入方式及實(shí)踐行動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于諸多原因，處于社會(huì)底層或社會(huì)邊緣的弱勢(shì)群體，往往缺乏一些必要的內(nèi)外部條件來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自我利益與自我發(fā)展的“權(quán)力”，“賦權(quán)”起到了彌補(bǔ)和激發(fā)“權(quán)力”的作用。②通過(guò)倡導(dǎo)與交流、社區(qū)動(dòng)員、政治參與、自組織等，對(duì)殘疾人采取賦權(quán)式康復(fù)，使之能在社會(huì)資源、經(jīng)濟(jì)資源、政治參與、能力建設(shè)、心理調(diào)適等多方面得到激發(fā)與提升。經(jīng)過(guò)賦權(quán)后的殘疾人，必然能通過(guò)自身的內(nèi)在力量來(lái)預(yù)防貧困、消除貧困，對(duì)于殘疾人精準(zhǔn)扶貧具有直接的推動(dòng)作用。

很長(zhǎng)時(shí)間來(lái)，人們往往把殘疾人康復(fù)與殘疾人扶貧看成是兩個(gè)不相干的問(wèn)題——認(rèn)為康復(fù)就是醫(yī)療康復(fù)，為殘疾人恢復(fù)部分身心功能；扶貧就是政府給錢(qián)給物，康復(fù)和扶貧二者間不是一個(gè)層面的工作，二者不存在聯(lián)系。本文引入殘疾人社區(qū)康復(fù)之五個(gè)康復(fù)并力主殘疾人精準(zhǔn)扶貧需要“+康復(fù)”，把殘疾人扶貧與康復(fù)結(jié)合起來(lái)，就是試圖基于協(xié)同治理，建立一個(gè)“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式。其特征是：調(diào)動(dòng)和發(fā)揮政府部門(mén)及社會(huì)各界的積極性，協(xié)同運(yùn)作，發(fā)揮制度性扶貧的剛性作用及“協(xié)同性扶貧”的整合作用；以扶貧結(jié)合康復(fù)，以康復(fù)促進(jìn)扶貧；通過(guò)康復(fù)及扶貧的多元化主體運(yùn)作，康復(fù)和扶貧的內(nèi)容多維化融合，把康復(fù)和扶貧作為一個(gè)有機(jī)整體加以推動(dòng)。通過(guò)協(xié)同治理及具體康復(fù)手段，把殘疾人扶貧工作與康復(fù)工作提升到新的戰(zhàn)略高度。

三、協(xié)同治理下“+康復(fù)”

殘疾人精準(zhǔn)扶貧實(shí)施路徑在制度性扶貧唱主角以及在殘疾人康復(fù)與扶貧各行其道①的背景下，從協(xié)同治理視角找出“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施路徑具有十分重要的意義。本文認(rèn)為可以通過(guò)幾個(gè)方面的創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式的運(yùn)行。

1.協(xié)同治理、體制創(chuàng)新

從體制上看，目前的扶貧，包括殘疾人扶貧，走的是制度性扶貧的道路，其背后是政府的推動(dòng)及社會(huì)的參與；而殘疾人康復(fù)工作，走的是項(xiàng)目性及專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性道路，其背后是專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的推動(dòng)；二者在內(nèi)容和體制上可謂“各行其道”。“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式的運(yùn)行，需要政府、社會(huì)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員的協(xié)同配合，把殘疾人精準(zhǔn)扶貧作為社會(huì)治理及國(guó)家治理的一部分來(lái)加以綜合推進(jìn)。該體制可以概括為：政府組織與引導(dǎo)，社會(huì)協(xié)調(diào)與參與，機(jī)構(gòu)跟進(jìn)與實(shí)施，創(chuàng)新殘疾人扶貧工作體制。

——政府組織與引導(dǎo)。以各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)為政府組織與引導(dǎo)的實(shí)際職能單位，協(xié)同政府相關(guān)部門(mén)及社會(huì)相關(guān)單位，把“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧作為一個(gè)統(tǒng)一的整體加以組織與引導(dǎo)。其要點(diǎn)是，把制度扶貧與項(xiàng)目性及技術(shù)性殘疾人矩陣康復(fù)融為一個(gè)有機(jī)整體加以推進(jìn)。通過(guò)殘疾人教育、健康、生計(jì)、社會(huì)及賦權(quán)康復(fù)來(lái)精準(zhǔn)殘疾人扶貧與脫貧；通過(guò)制度性扶貧來(lái)促進(jìn)殘疾人康復(fù)，二者相得益彰，在真正意義上解決殘疾人的貧困問(wèn)題。

——社會(huì)協(xié)調(diào)與參與。社會(huì)各界，特別是社區(qū)，要轉(zhuǎn)變“助殘”及殘疾人扶貧的舊有理念，秉持把殘疾人扶貧與殘疾人康復(fù)連為一體的新理念與新視角；通過(guò)多種途徑，幫助殘疾人做好“康復(fù)矩陣”中的健康康復(fù)、教育康復(fù)、生計(jì)康復(fù)、社會(huì)康復(fù)及賦權(quán)康復(fù)，提升殘疾人自身綜合素質(zhì)，激發(fā)其潛能，增強(qiáng)其自我造血、自我脫貧、自我發(fā)展的愿望和能力。

——機(jī)構(gòu)跟進(jìn)與實(shí)施。專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)為殘疾人康復(fù)，特別是健康康復(fù)、賦權(quán)康復(fù)、心理疏導(dǎo)、精神支持等提供直接的技術(shù)服務(wù)，為殘疾人的康復(fù)提供組織、人員及技術(shù)保障。在殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式下，康復(fù)機(jī)構(gòu)需要在相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)下，從殘疾人扶貧、殘疾人全面發(fā)展視角來(lái)審視殘疾人康復(fù)工作，跳出“醫(yī)學(xué)模式”的窠臼，引入“社會(huì)模式”，把殘疾人康復(fù)看成是一個(gè)體系與整體來(lái)加以運(yùn)作。

2.統(tǒng)一部署、機(jī)制創(chuàng)新

機(jī)制是在一定的體制下，促使體制發(fā)揮功能的各運(yùn)行要素；體制決定機(jī)制，機(jī)制影響和制約著體制。在“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式中，需要統(tǒng)一部署，在運(yùn)行機(jī)制上做出創(chuàng)新。

——黨政社、學(xué)群專(zhuān)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從協(xié)同治理視角，調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，采取黨政機(jī)關(guān)、職能部門(mén)、社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者、社區(qū)民眾聯(lián)動(dòng)的方式，圍繞“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧共同協(xié)作，以最大程度地提高殘疾人扶貧的實(shí)際效率與效果。

——專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持推進(jìn)機(jī)制。如果說(shuō)制度性扶貧僅是政策的制定與落實(shí)，那么，“+康復(fù)”協(xié)同扶貧則是專(zhuān)業(yè)技術(shù)的運(yùn)用與推進(jìn)。沒(méi)有專(zhuān)業(yè)技術(shù)的支持與推進(jìn)，機(jī)構(gòu)跟進(jìn)與實(shí)施就是空話(huà)，精準(zhǔn)扶貧新模式也就失去了技術(shù)性基礎(chǔ)，成為空中樓閣。殘疾人的健康康復(fù)、能力提升、心理釋?xiě)训龋夹枰ㄟ^(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)的支持才能達(dá)致。為此，要加大資金投入，提升康復(fù)器具的現(xiàn)代化程度，加強(qiáng)對(duì)康復(fù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人員的培訓(xùn)，提高其康復(fù)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)。

——?dú)埣踩朔鲐毰c殘疾人社區(qū)康復(fù)融合機(jī)制。在“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際運(yùn)作中，需要扶貧結(jié)合康復(fù)，康復(fù)促進(jìn)扶貧，在扶貧和康復(fù)之間形成互為條件、相輔相成的運(yùn)作融合機(jī)制。由于目前扶貧和康復(fù)工作間的不對(duì)接，二者無(wú)法形成融合機(jī)制，亟需各級(jí)扶貧辦與殘聯(lián)組織合作牽頭，由基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的民政工作者及殘疾人工作者會(huì)同服務(wù)機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作者，負(fù)責(zé)把殘疾人康復(fù)工作納入到殘疾人扶貧工作當(dāng)中去，形成相互促進(jìn)的機(jī)制。

——“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧與殘疾人同步小康、助殘活動(dòng)的合力機(jī)制。殘疾人發(fā)展與殘疾人事業(yè)發(fā)展是持續(xù)的過(guò)程，是完整的體系，需要各方面的通力協(xié)作形成合力加以推進(jìn)。殘疾人精準(zhǔn)扶貧不僅要以“+康復(fù)”為扶貧工作的擴(kuò)展與補(bǔ)充，還要和殘疾人“同步小康”及精準(zhǔn)助殘等聯(lián)系起來(lái)。習(xí)總書(shū)記說(shuō)，中國(guó)有幾千萬(wàn)殘疾人，2020年全面建成小康社會(huì)，殘疾人一個(gè)也不能少。為殘疾人事業(yè)做更多的事情，也是全面建成小康社會(huì)的一個(gè)重要方面。〔9〕殘疾人共同奔小康，首先就要解決殘疾人的貧困問(wèn)題；解決殘疾人貧困問(wèn)題，又要把其置于共同奔小康的大局中加以考慮和推進(jìn)，也要和助殘活動(dòng)相結(jié)合，以期形成合力，切實(shí)做到殘疾人的康復(fù)、脫貧、小康一體化。

3.資源整合、供給側(cè)革新

鑒于目前制度性扶貧供給側(cè)主體與供給項(xiàng)目的單一性、殘疾人康復(fù)的滯后性與片面性，必須在協(xié)同治理視角下做好資源整合、革新供給側(cè)的工作。

——整合制度性扶貧和項(xiàng)目性扶貧、服務(wù)型扶貧的各種資源。由某部門(mén)如殘聯(lián)牽頭負(fù)責(zé)，根據(jù)“+康復(fù)”和“精準(zhǔn)化”要求，切實(shí)把扶貧資源用好、用準(zhǔn)在殘疾人身上；對(duì)接好殘疾人需求側(cè)，推動(dòng)殘疾人“可行能力就業(yè)”〔10〕，使殘疾人扶貧更加精準(zhǔn)化、全面化、高效化、穩(wěn)定化。

——精準(zhǔn)殘疾人扶貧與精準(zhǔn)助殘之供給側(cè)革新。制度性扶貧項(xiàng)目的單一，很難保證其“精準(zhǔn)性”與“高效性”。協(xié)同治理“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式則把制度性扶貧與項(xiàng)目性、專(zhuān)業(yè)性、康復(fù)性扶貧加以整合，能夠很好地實(shí)現(xiàn)供給側(cè)主體的多元化與供給項(xiàng)目的多樣化以應(yīng)對(duì)需求側(cè)，從而會(huì)在更大程度上確保殘疾人精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際成效。

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〔9〕習(xí)近平考察唐山〔EB/OL〕.（2016-07-29）.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-07/29/c_129189596.htm.

〔10〕楊琳琳. 可行能力視角下殘疾人就業(yè)的實(shí)現(xiàn)困境與完善路徑〔J〕. 殘疾人研究，2016（4）.

（責(zé)任編輯：何頻）