淺談基礎設施建設中政府和社會資本合作項目的風險管理問題

王中華

摘要：本文通過對基礎設施建設中政府和社會資本合作項目的風險管理問題的深入探討，分析了當前政府和社會資本合作項目在基礎設施建設中風險管理存在的問題，提出了優化基礎設施建設中政府和社會資本合作項目制度，以及有效應對風險管理問題的建議和對策。

關鍵詞：基礎設施建設；政府和社會資本合作項目；風險管理問題；對策

政府和社會資本合作項目是一種新型的公私合作模式，且主要特征為：利益共享、風險共擔，即為投融資-管理-治理三模式連通的全新供給制度。在基礎設施建設的過程中，對于一個典型的政府和社會資本合作項目，可以將其運作過程描述為：政府部門按照實際需求以及基礎設施建設的計劃，與私人部門相互合作、溝通、甄別，通過達成政府補貼合同或者政府授予其特許經營權的方式，對風險分擔、收益分配、定價方案進行確定，對基礎設施建設項目的融資計劃、可行性、設計以及技術等，展開共同的分析和確立，同時組建項目公司，對建設、運營、退出項目等各項事宜負責，使得整個項目周期都能貫穿雙方的互動。具體而言，在政府和社會資本合作項目的整個過程中，政府必須全面參與，并全過程的監管基礎設施建設的質量和價格，從而保證公共利益實現最大化。但目前在基礎設施建設的過程中，政府和社會資本合作項目還存在一定的風險，因此本文主要對基礎設施建設政府和社會資本合作項目的風險管理問題展開相關討論。

一、基礎設施建設中政府和社會資本合作項目的風險管理問題

（一）缺乏契約精神，易導致信用風險

在政府和社會資本合作項目中，其面臨的風險因素非常多，而首要的因素就是信用風險。通常情況下，政府部門出現信用風險的幾率較高。在基礎設施建設以及政府和社會資本合作項目運行的整個過程中，政府作為主導者，其管理的對象依然是社會資本以及其他合作對象。考慮到社會、經濟以及政府各部門利益等因素，特別是政府面臨重大政策調整以及換屆時，其就會對基礎設施建設中限制的服務價格進行隨意更改，或者拒絕或者不履行合同中為私營企業提供政策補貼的約定，甚至還會出現將原訂合同撕毀的現象。

（二）未落實監管職責，易導致尋租風險

政府部門缺乏完善的監管機制，監管過程中存在職責不清、多重監管等，也會導致基礎設施建設中政府和社會資本合作項目存在較多的風險因素。目前政府在監管私營企業的過程中，還未設置相應的監管機構，且政府各個部門出現了交叉重疊的監管職責，使得監管信息不對稱現象嚴重，這就造成了政府和社會資本合作項目監管效率不斷下降。再加上監管職責未得到有效的落實，且監管責任人也未得到明確，導致了項目的準入、建設、服務、價格以及運營等方面，政府實施的監管對于企業來說，都缺乏較強的有效性。另外在地方政府，各個部門之前的監管方法以及準則等存在較大的差異，因而導致了監管過程中協調性較差，且難形成合力，這就導致了政府和社會資本合作項目容易出現尋租風險。

（三）缺乏相關法律法規，易導致法律風險

基礎設施建設中的政府和社會資本合作項目，其成功的關鍵在于營造良好的法律環境。盡管政府發布了一些相關的管理辦法以及政策文件，但是其存在較大的指導性以及框架性，而在法律方面還缺乏較為系統的規定，且對于一些具體的項目缺乏專門的立法項目，這就導致了政府和社會資本合作項目面臨較大的法律風險。

二、優化基礎設施建設中政府和社會資本合作項目制度及風險管理對策

（一）政府部門需構建契約機制，增強自身契約精神

基礎設施建設中政府和社會資本合作項目成功運作的關鍵在于契約精神。一般而言，如果政府缺乏一定的契約機制，且相關的政策存在較強的隨意性，使得私營企業在參與這種項目的過程中存在較多的疑慮，且參與的積極性也會大受打擊。因此政府與私營企業之間需要建立良好的合作伙伴關系，并不斷增強自身的契約精神，同時堅持誠實守信、互利互惠、平等協商、重諾履約，要不斷轉變傳統的政府強制主導以及領導權威的垂直思維。而政府還需要制定出相應的信用評價機制，并構建相應的契約機制，以便樹立良好的契約意識，使得基礎設施建設中，私營企業能夠逐漸減少疑慮。另外私營企業自身也需要增強誠實運營的意識，并與政府之間進行良好的互動，這樣才能確保政府和社會資本合作項目能夠對信用管理進行有效的防范。

（二）設立專門監管機構，制定監管問責制度

基礎設施建設中政府和社會資本合作項目的運行，還需要設立專門的監管機構，并制定出對應的監管問責機制。監管機構的設立，能夠將政府各部門分散的監管權力有效的集合起來，使得原來監管權力重疊、分散的格局能夠有效轉變，這樣一來私營企業與政府制定決策的部門就能相互獨立開來，以便針對性的監管政府和社會資本合作項目的運行。同時為了有效應對項目運行中各合作對象的尋租問題，政府需要建立一個統一發布項目信息的平臺，并向公眾定期的發布一些相關信息。例如初期建立政府和社會資本合作項目的過程中，其準入標準、原材料成本以及服務定價標準等，這樣才能有效的增強政府和社會資本合作項目的透明性以及及時性，從而增強政府監管的透明度。同時還要建立相應的問責機制，對監管人員制定出一定的考核標準，對追究責任制定出相應的懲罰措施。針對合作項目的各個環節，也需要明確監管責任人，這樣才能有效的防止發生暗箱操作，從而給達到預防尋租風險的目的。

（三）出臺專門性法律法規，完善法律監管體系

在政府和社會資本合作項目發展的過程中，即需要健全的法律、完善的監管制度，又需要出臺專門的法律法規對項目的運行加以規范和指導，這樣才能確保雙方有足夠的信心合作，從而達到防范政府和社會資本合作項目風險的目的。因此在設計、建設、運營以及維護政府和社會資本合作項目的過程中，對于其每個環節都應出臺針對性的法律法規，尤其是要對基礎設施建設加快設立特許經營立法。同時需要有效的梳理政府和社會資本合作項目現行的法律法規，即進行相應的調整和修改。在管理合作項目合同的過程中，需要擬定一套合作各方都能接受的合同文件和程序。且政府部門與私營企業之間，需要對合同上約定的項目和義務加以嚴格履行，且雙方要在合同上將風險分擔原則、政策補貼、違約責任界定以及服務價格定價等，進行詳細的編寫和規范，防止合同履行的過程中出現不必要的糾紛，這樣才有效的完善項目合同管理以及加快相關法律立法等，同時還能有效的完善項目的相關法律體系，從而達到防范政府和社會資本合作項目法律風險的目的。

三、總結

綜上所述，通過對基礎設施建設中政府和社會資本合作項目的風險管理問題的研究和分析，可以看出，其存在的風險管理問題主要為信用風險、尋租風險以及法律風險等。因此針對這些風險，政府需要制定出相應的監管機制、出臺一些法律法規，這樣才能確保政府和社會資本合作項目能夠高效的運行。

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（作者單位：四川省巴中市巴州區財政局）