關于基本建設財務管理制度變化及應用思考

張明哲

摘要：財政部正式發布《基本建設財務規則》等一系列基本建設財務管理制度，并于2016年9月1日起施行。本文就新制度的主要變化進行重點分析，并就今后基本建設財務管理提出看法。

關鍵詞：基本建設；制度變化；財務管理

財政部在2016年先后頒布《基本建設財務規則》（以下簡稱《規則》）、《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》、《基本建設項目建設成本管理規定》（以下簡稱《成本管理規定》），對新形勢下如何進一步加強基本建設項目的財務管理提出了新的規范要求。

一、《規則》的主要亮點

與 2002 年財政部印發的《基本建設財務管理規定》（以下簡稱《規定》）相比，《規則》更加系統、全面，無論是在形式上還是在內容上都有了較大變化。

（一）從形式上來看

1.用“規則”代替“規定”，提升了法規層級

《規定》是規范性文件，其法律級次低，約束力不強，《規則》則屬于財政部公布的部門規章，是國家法律體系的重要組成部分，是從更高的法律級次規范基本建設財務行為，如果主體的基本建設財務管理行為違反了《規則》，則屬于違法行為。

2.《規則》細分章節，體例更優化

《規則》共十二章六十三條，除總則和附則外，其余十章從基本建設財務管理的各個環節入手一一闡述，較《規定》四十六條不分章的體例更系統、更清晰。而且，十二章中除預算管理和附則兩章外，其他十章全部采用首先闡述概念然后做出規定的形式，也便于制度使用者的理解與執行。

（二）從內容上來看

《規則》以基本建設項目資金運行軌跡為邏輯順序，同時與國家有關政策做了銜接，全面、系統地規范基本建設財務行為。

1.新增內容體現國家最新政策的要求

（1）體現了預算法的要求。2014年新《預算法》推出，國家治理正式進入預算治理模式階段，《規則》中將實施績效評價作為基本建設財務管理主要任務，同時增加第十章績效評價加以規范，體現了預算法中第五十七條“應當對預算支出情況開展績效評價”的要求。

（2）貫徹盤活存量資金精神。2014年，國務院連續強調加強盤活財政沉淀資金，《規則》在工程價款結算、建設成本列支、竣工財務決算批復、結余資金收回等項目建設階段都做了明確的最高時間期限規定，通過制度建立長效機制，盤活存量資金。

（3）體現厲行節約反對浪費。《規定》總則中要求，應遵循勤儉節約、量力而行、講求實效的原則；《成本管理規定》中關于項目建設管理費的規定，以及業務招待費占管理費的比例由原來的10%降為5%，都是貫徹十八大之后中央提倡勤儉節約、實干興邦等務實精神的體現。

2.清晰劃分職責

《規則》在總則、建設資金籌集與使用、預算管理、工程價款結算、竣工財務決算、結余資金、績效評價、監督管理等章節明確了財政部、各級財政部門、各級主管部門及項目建設單位的職責。與原《規定》中各級財政部門是主管基本建設財務的職能部門相比，《規則》加大了各級項目主管部門在基本建設財務管理與監督中的職責，同時也詳細規定了項目建設單位在基本建設財務管理基礎工作方面的職責。

3.拓展重點內容，側重點突出

《規則》新增績效評價、監督管理、附則三章內容；預算管理、工程價款結算、資產交付管理、結余資金管理擴充為獨立章節；建設成本管理、竣工財務決算管理除在《規則》中做大篇幅描述外，還另行以管理規定、暫行辦法的形式加以規范。

二、在執行過程中的思考

雖然《規則》對基本建設財務行為做了詳細、全面的規范，但在實務中，仍有一些事項需項目主管部門和各地區結合本行業、本地區的項目情況，制定具體實施辦法加以規范。

（一）設備購置類項目的財務管理問題

《規則》第六十一條 規定“項目建設內容僅為設備購置的，不執行本規則”在實務中，仍會有設備購置類項目實施，作為基本建設項目在基本建設財務賬套中核算又不執行本《規則》，在執行過程中缺乏有針對性的財務管理政策依據。

（二）關于成本列支時點問題

符合驗收條件3個月后發生的費用不得計入建設成本，這條操作起來較困難，因為各行業、各類項目情況不同，“符合驗收條件”又是一個主管判斷色彩較濃的標準，最好以竣工驗收這種較為明確的時點作為劃分時點。

（三）業務招待費的把握問題

《成本管理規定》中關于業務招待費的規定為，一般不得發生，確需列支的，按國家有關規定執行。雖然這一條體現簡政放權理念，由項目建設單位自主決策是否需要列支，但在實務中，項目建設單位和外部審計部門的理解不免會產生不同，有必要根據不同的情況對業務招待費分別做出明確規定。

三、今后基本建設財務管理的工作方向

《規則》對基本建設財務管理的主要任務重新進行了梳理，也為日后的工作指明了方向。為了更好地做好基本建設財務管理工作，可以從以下幾個方面入手：

（一）加強資金支付管理，嚴把資金結算關

加強工程款的支付審批管理，明確付款環節各部門、各崗位人員的責任。工程價款支付時，項目建設單位應堅持按工程建設進度下撥經費，依據全過程造價審計結果、合同約定的比例，在施工單位提出付款申請后，監理、總工、項目建設單位基建管理部門負責人、項目建設單位財務部門審核簽字、項目建設單位領導按權限簽字后，按照國庫集中支付制度有關規定支付工程價款。

（二）強化預算剛性約束，切實做好預算執行

預算管理工作中，加快財政支出進度，提升財政資金使用效率，應牢牢把握以下幾條原則：一是預算安排必須考慮預算執行的可能，并嚴格按照預算批復組織實施。二是預算執行要以保證國家財政資金使用安全為前提，以項目實施的進度促進預算執行，不斷提高預算執行的均衡性。三是要從項目前期工作入手，抓緊做好項目實施的前期準備工作，進一步優化工作程序，壓縮工作時間。四是把預算執行作為日常管理工作的一項重要內容，密切跟蹤項目預算執行情況，對影響預算執行的重點項目和重點支出，及時發現問題并分析原因，采取有效措施推進項目預算執行。

（三）合理建賬，加強會計核算

按項目單獨核算，同一個建設項目，不論其建設資金來源性質，原則上必須在同一賬戶核算和管理。這樣有利于對建設資金使用的管理，也有利于辦理竣工財務決算。科學、合理設置會計科目及其明細科目，并正確使用，一是要執行國有建設單位會計制度中會計科目的設置要求，二是要與批復概算明細相適應，三是要與預決算、政府采購等國家有關政策做銜接，使會計核算有利于隨時分析概算執行情況，滿足竣工財務決算報表的編制要求及基本建設財務管理工作實際需要。

（四）加快竣工財務決算編制，及時確定交付資產價值

竣工財務決算主要難點在于各方面數據的統計工作量較大，特別是基本建設項目建設期多跨越幾年，也增加了數據統計的難度。因此，建立與財務核算同步的項目全過程統計機制，將竣工決算所需要的資料收集工作分散在平時來完成，每一項支出在財務入賬時，及時統計竣工財務決算相關信息，待項目符合編制竣工財務決算條件，便可立即開展工作，相對縮短了竣工財務決算編制時間，確保形成資產及時入賬并交付。

（五）扎實推進預算績效管理

對基本建設項目進行績效評價，其核心是績效指標的設定，可引入項目生命周期的理念，對基本建設項目前期、項目建設期和項目竣工運營期三個階段設定不同的績效目標。項目前期主要評判是否值得投資，存在哪些風險等；項目建設期主要分析工程的設計是否科學、工程質量是否達標、預算執行是否規范；項目竣工運營期評價是在基本建設項目竣工投產、運營一段時間后，對項目的立項決策、施工建設、竣工投產等全過程和項目實際取得的經濟社會效益及環境影響進行綜合評價。

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（作者單位：大連海事大學）