論低保政策在村級中的政策執行

陳英男

[摘 要]政府公共政策決策中體現和保障民意是民主政治的基本要求。農村居民最低生活保障制度，為農村貧困人群的生存和發展提供了“安全網”，設立一道“最后的防線”，是一項惠及農村困難群眾的好政策。政策執行問題多種多樣，本文以村級低保政策執行為研究問題，探究村級政策執行過程中存在的問題，分析其現狀、原因并提出了解決方法。

[關鍵詞]政策執行；低保；村級行政

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.126

[中圖分類號]F323.89 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）08-0-01

政策執行是指政策執行者運用各種政治資源，采取解釋、宣傳、實驗、協調與控制等各種行動，將政策觀念的內容轉化為實際效果，從而實現既定的政策目標的活動過程。但政策執行問題的存在影響了國家頂層設計意圖到達各層的實際效果，使政策目標大打折扣甚至背道而馳。

農村最低生活保障是國家為保障農村困難群眾基本生活而建立的一項制度。農村低保對于保障群眾生產生活，維護農村社會穩定有著重要的意義。但在低保政策推行過程中存在的一些問題，損害了農民群眾的切身利益，嚴重影響了農村社會的和諧穩定。

1 村級低保政策執行狀況

1.1 低保政策的流程與標準

“三級管理”格局，即：村文書兜底工作，了解本村各戶村民的實際經濟生活情況，并將其上報給鎮民政辦，再由鎮民政辦上報給縣民政局，最后，確定符合標準的住戶。符合低保的標準由硬性和彈性兩種指標綜合確定。硬性指標，即低保戶必須符合人均收入水平標準，生活用品的擁有額度；彈性指標，即由各村的低保員走訪各家各戶，深入了解情況，了解致貧原因，確定致貧原因消除的難易程度。最后由兩種指標綜合確定。

1.2 低保政策的實際執行情況

1.2.1 低保政策被利用

一方面體現在村干部的選舉上，用低保金做交易，形成“賄舉”，導致低保人數增長較快，幅度較大，低保資金的缺口與日俱增。另一方面，低保政策成為村干部打壓私仇與強制某項工作落實的手段。用低保政策做威脅，逼迫村民配合村委會工作，這種情況雖然極少，但對村委會政策執行工作和村民的生活、權利造成了較大的負面影響。

1.2.2 低保政策成為各村博弈的工具

各村的低保名額都是按照各村的人口比例，貧富情況等條件確定的，名額多少關系到村民生活水平的提高以及日后工作的開展。因此，與鎮一級管理人員關系較密切的村干部可能會為本村多爭取名額，導致村干部進行人脈、能力、信息的博弈，使更需要低保名額的村子名額被擠占，不利于村民共同平等的享受國家政策紅利，嚴重挫傷了低保政策執行的嚴格性與權威性。

1.2.3 低保信息不透明，信訪渠道不暢通

一是低保政策不公開。了解低保政策的往往僅限于村委會相關人員，或雖公開了低保政策，但公開時間短，效果不理想，農民群眾對低保政策沒有全面了解。二是審批過程和結果不公開，造成低保對象不透明。三是低保公示的內容不明確。有的村低保公示時僅僅公示姓名，沒有其他相關信息，甚至有時僅僅公示編號，很難讓農民群眾查證，農民群眾無法在低保問題上與村干部對話。

2 執行效果不佳的原因

2.1 村干部的角色性質

村頭官僚理論：村干部主要是村級組織的權力所有者，具有農民和干部的雙重身份。村干部在鄉村系統中處于行政管理系統和村民自治系統的邊際位置，使行政體制的約束和激勵機制對他們一般起不到作用；另一方面其可以借口民意，規避上級組織的監控和責罰，看似盡職盡責地執行了政策，實際上是有選擇地執行了最有益其自身的部分政策。

2.2 監督力量薄弱

農村低保政策的執行并沒有一個專門的機構進行監管工作，導致出現會根據村干部的人脈與信息而影響到低保名額的確定或者以低保名額為手段進行賄選的現象。對低保金的發放和監管也沒有明確說明，甚至可以說從上級民政部門開始，低保金的監管就已經出了問題，低保政策實施的隨意性較大，信息透明度低。

2.3 基層牽制力量小

村民對村中政務的關心主要是因為涉及自身的利益，除此之外，大多數人還是采取“事不關己高高掛起”的態度，面對村委會存在的問題，更多的是觀望而不是參與，村民力量難以整合，難以形成強有力的牽制力量，促使村級完善有關政策的落實和管理。另外，村級的信息反饋渠道不暢通，村民投訴無門。久而久之，村民疲于進行權益維護，也就逐漸無人問津。

3 針對政策執行效果不佳的解決方法

3.1 強化監督

一是充分發揮村務監督委員會的職能，對農村低保對象的確定、資金的使用和發放等進行監督，讓其全程參與監督。二是強化社會監督的作用，公布舉報內容、電話等，暢通舉報渠道，調動村民的監督意識。三是加強不定期抽查監督，不定期深入農戶進行抽查，對享受農村低保對象的登記、審核、資金發放等情況進行監督。

3.2 嚴格低保執行程序

在執行政策標準時可以傾聽基層群眾的意見、建議，充分掌握第一手調研材料。同時，不僅公開、公示低保標準，還要充分利用網絡、電視、廣播等，及時逐級公告、公示、公布低保名額，逐級建立低保信息網站，在村級單位張榜公布低保名額，使低保名額信息高度透明，真正實現低保工作的公開、公平、公正。

4 結 語

政策執行是政策從形成到落實的最后一步，也是最關鍵一步，村級扎根群眾之中，政策執行的效果直接影響到基層人民對政策的認知和判斷，也影響著國家惠民政策初衷的實現水平。相關人員應綜合考慮村級熟人網絡的特殊性，對村級政策執行加強監管和創新，推動我國政策執行的研究工作進一步發展。