運用市場經濟手段防治土壤環境污染的國際經驗分析及借鑒

馮翔+張古彬+李兵

[摘 要]本文對我國土壤環境污染狀況和防治的形勢進行了全面的分析和研究，分析和評價了一些國家運用市場經濟手段防治土壤污染的經驗，并與我國的相關情況相聯系，充分研究我國將經濟手段和防治土壤污染相融合的措施，并根據具體情況提出了，將土壤污染責任者付費機制作為重要的基礎，不斷提高其科學性和合理性，然后以市場經濟的鼓勵機制為主要手段和途徑，使更多的社會資金參與到此過程中，在不斷的實踐中構建土壤污染防治經濟政策體系。

[關鍵詞]市場經濟手段；土壤污染；國際經驗；借鑒

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.114

[中圖分類號]X53 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）08-0-02

目前，我國的土壤污染防治有著非常鮮明的特征，主要包括防治的面積非常廣、基礎薄弱等，近年來，我國的社會經濟迅猛發展，在此條件下，土壤環境的污染問題出現了很嚴重的交織，多種行業呈現著相應的上升趨勢，同時，多個地區的土壤污染狀況是非常嚴重的，對于人們的身體健康構成了嚴重的威脅，甚至出現了傷亡的情況，所以，土壤污染的防治是勢在必行的。而對市場調查的結果進行充分分析，對土壤污染的防治經濟政策進行創新應用，是至關重要的一項土壤生態環境安全建構的措施，對于我國的土壤污染防治管理轉型有著不容忽視的作用和影響。

1 當前我國土壤污染防治的狀況

1.1 我國土壤污染現狀不容樂觀

2014年，環保部聯合國土資源部發布了《全國土壤污染狀況調查公報》，其中的數據對我國的土壤環境的現狀進行了充分的展現。

我國土壤環境的整體狀況是非常嚴峻的。在全國范圍內，存在很大比例的土壤超標狀況；多個區域受到了嚴重的污染。

土壤的類型不同，超標率有著一定的差異。通過相應的調查可以看出兩方面的內容：其一，從不同的土地利用類型來看，耕地的土壤點位超標率是最高的，然后就是利用地、草地和林地，耕地土壤環境污染問題是非常突出的；其二，工礦業廢棄地和重污染企業用地土壤環境的質量是非常差的。

同時，存在很嚴重的重金屬超標的情況，其中，鎘污染所占的比重最大。以鎘、汞、鎳等為主的無機物超標點數在總的超標點數中占據較多的比重。

1.2 土壤污染的責任還是比較不明確的

在土壤污染工作的防治過程中，沒有深入開展，出現這種現象的原因是土壤污染修復的責任體系存在問題，對其產生了很多的阻礙作用，在此基礎上，需要將土壤環境管理體系機制改革作為最重要的內容去開展。

不能明確判定土壤污染的責任人。同時，土壤污染有著非常鮮明的特點，主要是潛伏期長，在被污染到發現污染有著很長的一段時間，這不利于土壤污染者的判定。就算土壤污染者能夠得到相應的判定，但是也可能不存在了，不能對其應該承擔的責任進行相應的追究，導致了非常嚴重的后果，使實際被大量污染的土壤不能得到有效的管理，這所造成的社會環境的風險是不可估量的。

在判定土壤污染責任人的過程中，必定要和我國的土地國情進行相應的結合和聯系，但是我國的土地國情對于責任的判定是非常不利的，使其難度不斷增加。在對土壤造成嚴重污染的企業中，最多的就是國有企業，同時，我國有著相應的土地國有制等制度，在此影響下，我國的土壤管理法規不能對其中的責任進行有效的判定和處理。

1.3 土壤污染防治的資金問題非常嚴重

要實現土壤污染治理的目標，需要將資金作為其基礎和前提，那么，在此條件下，保證資金的供給是至關重要的一個問題。

當下的土壤修復資金不能和土壤污染治理的要求相適應。土壤污染治理的情況是非常復雜的，筆者對國際經驗進行充分的研究和探索，從中發現相比于水和大氣污染，土壤污染的資金需求更大。同時，我國存在嚴重的遺留土壤污染狀況，在此條件下，只是通過想削減相應的存量是不能有效處理的，需要在風險的防范等方面進行大量的資金投入。

土壤污染治理的資金來源有著相應的特點，主要是資金的來源有限，同時不能得到持續的保障。現如今，在我國的土壤污染的調查評估和治理修復資金的提供中，政府相關部門和土地開發商占據著至關重要的位置，是主要的資金來源，但是，這也體現出一定的劣勢，即資金的來源是非常單一的。土壤污染防治的系統性是非常突出的，需要多種資金來源的參與，其中，土壤污染的治理等都是非常重要的環節，對于資金的需求是非常大的。資金的缺乏對于土壤污染的防治是非常不利的。

1.4 土壤污染的社會治理機制沒有形成

在我國土壤污染的防治過程中，主要的資金提供者是政府，那么，在此過程中，土壤的經濟價值沒有得到充分的體現，同時，為政府增加了非常大的負擔。在經濟不斷發展的過程中，我國的經濟體制發生了相應的轉變，從計劃經濟轉變為市場經濟，市場經濟形式得到了充分的深化，在此條件下，土壤污染治理費用的承擔者發生了相應的變化，目前的主要承擔者是企業、政府和開發商，與此同時，將社會治理機制融入到土壤污染的治理中是非常必要的。

2 發達國家土壤立法中市場經濟手段的運用經驗

（1）進一步強調污染者付費的原則，并將其作為基本的要求。通過這樣的措施可以對土壤污染的責任進行有效的判定，避免出現無法判定的狀況，對于責任人進行相應的處罰。

美國制定并頒布了《綜合環境污染響應、賠償和責任認定法案》，對土壤污染“誰污染誰治理”的原則進行了充分的明確，不斷突出其重要的地位和作用。其具體內容是，造成污染問題的各責任主體有義務對其行為進行經濟賠償，利用所賠付的資金進行相應的修復工作，履行相關的法律責任。同時，當責任主體沒有履行相應的責任時，需要通過相應的超級資金提供修復的資金，政府在其中發揮著重要的作用，同時，對沒有承擔起相應責任的主體有著相應的被追究責任，可以要求其支付應付費用的3倍以內罰款。

污染者付費的原則在英國的土壤污染的防治立法中也得到了充分的應用。其立法規定，土壤表面和地下排放污染物的企業、個人等都有一定的承擔污染責任的義務。

在德國，實行了誰污染誰付費的原則，由此應對土壤修復的高額費用。當沒有做好土壤污染責任人的判定工作時，土壤的修復費用是由政府墊付的。通過相應的追查，可以判定相應的責任人時，相關的土壤污染費用還是要由相關的責任人付費。

（2）通過對污染者責任延伸原則的應用，實現經濟政策拓展的目標。美國頒布了《超級基金法》，其連帶責任為污染場地治理提供了更大的追責空間。同時，其中第9 607條規定污染場地的潛在責任主體涵蓋場地被污染時的所有者、污染場地現在的所有者、產生廢物工業活動的操作者、廢物運輸者和廢物商人、廢物處理設備原有的所有者或運營人、參與有害物質處理或有關管理決策的公司人員等，主體范圍包含的內容是非常多的，同時，對所有的主體實行連帶責任，明確了在責任主體已經不存在或者不確定的情況下的責任。

在英國，對于污染的場地實行了相應的等級責任制。所頒布的《環境保護法》中的第78條進一步明確了土壤污染責任主體，且將相應的責任主體進行了分類，主要分成了兩個級別：第一級主要指的是把污染物排放到土地中的個人或者公司，或者是容許污染行為發生的知情人；第二級主要指的是土地的當前所有者。從原則上講，需要第一級的責任主體承擔相應的污染責任，當找不到原始污染者時，由第二級責任主體承擔。

（3）在土壤污染防治工作的落實過程中，需要明確政府的責任，這是非常重要的保障。在污染防治立法的過程中，各個發達國家對相關政府的責任都進行了相應的明確。在我國，在污染防治的立法中需要將管理部門的不同職能作為重要的依據，通過對法律形式的應用來明確其責任，為土壤污染的防治提供重要的保障。

美國對土壤污染防治中環境署的政府職責是非常重視的。美國環境署的辦事機構在不同的州都有相應的設置，同時，將聯邦政府和地方政府的分權原則作為重要的基礎和依據，其主要的權力集中在環境署，與此同時，各州的權力也是相對獨立的，對責任進行了明確的劃分，并做到責任到人。2000年時，美國出臺了正式的棕色地塊經濟振興計劃，同時，將相關的權力賦予各州、社區等，對其進行合理的評價、清潔，實現其可持續的發展，為城市棕色地塊的治理提供新的可能性。

（4）在土壤立法的過程中，建立起相應的土壤防治基金。這也是土壤立法中的一般的做法。足夠的治理資金對土壤污染的治理有著至關重要的作用，并且是其重要的保障，發揮著決定性的作用。在美國，所使用的超級基金制度，對污染土壤的治理有著重要的作用，為其提供了重要的資金保障。在土壤污染的治理中，需要大量的資金，如果沒有判定相應的污染責任人，那么，治理工作會受到很大的阻礙。在這種情況下，超級基金的建立有著至關重要的作用，可以有效處理目前的狀況，為其提供足夠的治理資金。需要注意的問題是，超級基金的來源有著非常鮮明的特點，主要是多元化，其具體的來源包括6個方面：其一是一般的財政撥款；其二是潛在的責任人追回的治理費用；其三是基金利息；其四是年收入過200萬美元公司繳納的環境稅；其五是石油和化工原料的原料稅；其六是不愿意承擔相關環境責任的公司或個人罰款。

（5）在對土壤環境污染防治市場化強化的過程中，對市場手段進行充分的應用。土壤的污染防治需要的資金是非常多的，如果只是依靠一種資金來源，那么，相應的土壤污染治理的目標是不能實現的，所以，需要對各種資金的來源進行相應的探索和發現。

在美國，對相關的稅費手段進行了充分的應用，通過這樣的方式來促進污染主體主動作為。在其頒布的《納稅人減稅法》中做出了相關的規定，并提出了多種稅收的優惠政策，從而對私人資本發揮重要的鼓勵作用，使他們加大對棕色地塊的治理開支。

除此之外，美國在一定程度上拓寬了融資的渠道，將市場化管理的手段應用到了土壤污染的防治過程中，充分發揮其作用和影響，實現土壤污染防治的有效性。美國的棕色地塊計劃對于污染場地治理的激勵政策是非常重視的，同時，其資金支持模式有著非常鮮明的特點，主要是多元化和立體化。

隨著科學技術和經濟的發展，人們對創新的重視程度不斷增加，很多國家對投資和融資機制的創新越來越重視，并通過這種方式對土壤環境的污染進行有效治理。在巴西，建立起了相應的國家基金，主要目的是對高風險的污染場地進行有效的治理和修復。巴西央行通過對綠色信貸的實施，將環境風險納入了場地評估的要素中，并不斷突出其重要性，在一定程度上限制有著潛在風險的商業和工業場地建設等的貸款。除此之外，還對具有嚴重土壤污染的地塊進行確認，并對其進行優先治理，政府在其中發揮著重要的引導作用，承擔著資金投入的職責，并積極鼓勵成立私人基金，由此對高經濟價值的地區進行開發。

3 結 語

土地對于人類來說是賴以生存的基礎，因此，人們必須要對其進行有效的保護。土壤的開發、利用等都和國家、民族的發展有著密切的聯系。我國土壤環境受到了嚴重的污染，且量大、面廣，對于經濟社會的發展有著非常不利的影響，所以，我國需要借鑒國際經驗，對我國的土壤污染進行有效防治，以保護人們賴以生存的環境。

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