城市管理行政執(zhí)法的合法性研究

王澤民

摘 要 城市管理伴隨著城市化建設的全過程，在城市建設中發(fā)揮著重要作用，程序合法能確保行政執(zhí)法的順利開展，有利于保障行政相對人的正當權益，有利于行政行為結果的把控，體現(xiàn)法律的公正嚴明。當前，城市管理行政執(zhí)法的立法程序和執(zhí)行上都取得了一定成績。執(zhí)法者的權利監(jiān)督與執(zhí)法相對人權益保護都受到社會的廣泛關注。但是在實際的城市管理行政執(zhí)法中，仍然存在無視法律程序，隨意侵犯行政相對人的情況。如何在行政執(zhí)法程序上加強對執(zhí)法人員公務活動的約束，將城市管理行政執(zhí)法工作納入到法律監(jiān)督、社會監(jiān)督之下，對于實現(xiàn)全面依法治國的戰(zhàn)略，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

關鍵詞 城市管理 行政執(zhí)法 程序 合法

0引言

黨的十八大四中全會提出“全面依法治國”戰(zhàn)略，將依法治國提高到前所未有的高度。雖然我國的法治進程在不斷推進，中國特色社會主義法制體系基本建成，實現(xiàn)了有法可依。但是在實際工作中，嚴格執(zhí)法作為法治工作的重要體現(xiàn)，落腳點在于各級政府能否做到依法行政。嚴格依法行政是主體合法、程序合法的統(tǒng)。然而，作為城市管理的典型代表城市管理執(zhí)法者，在實際工作中常常會發(fā)生違反法定程序行使職權，造成行政相對人權益遭到侵害的情況。

合法的執(zhí)法程序是社會法制的必然要求。程序合法才能保障具體行政行為的合理依據(jù)，如果程序缺失，行政行為的后果則會偏離方向，難以達到應有效果。城市管理工作更為明顯，因為城市管理工作與絕大多數(shù)人的生活、工作密切相關。特別是城市化建設速度的加快，例如進城務工人員的大量涌入與城市改造的區(qū)域不斷擴大，更加大了城市管理執(zhí)法的難度。為了實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，如何依法約束城市管理執(zhí)法人員的權利，使其按照既定的法律程序開展執(zhí)法工作意義重大。

1 城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀及原因

行政執(zhí)法行為是城市管理部門的一項常規(guī)職能，是衡量一座城市管理水平的重要標志，同時對行政相對人的權益形成直接影響。改革開放以來，行政法治建設成績顯著，城管執(zhí)法領域的法律體系建設也在逐步完善。

（1）在城市管理的執(zhí)法基礎法律依據(jù)層面，國家頒布實施了《行政處罰法》、《行政許可法》等法律規(guī)范，在行政強制領域建立了基本程序，實現(xiàn)了城管執(zhí)法有法可依的前提條件。

（2）在城市管理的操作層面。中央政府及各級地方政府也相繼頒布了許多適合本地特點的法規(guī)、規(guī)章。為城市管理執(zhí)法人員在從事具體工作時，提供具體程序，保障城管執(zhí)法行為的順利實施。

（3）一些有條件的地區(qū)還單獨制定行政執(zhí)法規(guī)章。比如《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》對城市建設單位和相對人都做出了明確有具體的規(guī)定，這些規(guī)定在城市管理執(zhí)法中發(fā)揮了積極作用，有利于解決城市建設與人民生產(chǎn)、生活之間的矛盾。

面對成績不應固步自封，還必須看到在城市管理執(zhí)法工作中，還存在很多問題。比如，在突擊行政執(zhí)法中，會因為沒有缺乏具體的法條支撐而造成公眾的誤解；或者出現(xiàn)部門法律與地方性法規(guī)相矛盾的情況。就其原因有以下幾個方面：

（1）傳統(tǒng)法律觀念轉變緩慢。當前我國城市管理執(zhí)法活動中較為突出的就是程序意識的薄弱。在實體法與程序法之間存在誤區(qū)。總認為實體法律才能真正體現(xiàn)社會公義，程序法不過是一種“陪襯”的角色。

（2）簡單的行政執(zhí)行不考慮行政相對人的特殊情況。在我國城市管理執(zhí)法的不同環(huán)節(jié)盡管有程序規(guī)范，但是對于具體的城市管理執(zhí)法活動只是斷章取義的，選擇如何快速實現(xiàn)執(zhí)法活動，而對于行政執(zhí)法行為程序的規(guī)范并沒有放在關鍵位置。

（3）執(zhí)法部門職能設置科學程度有待提高。城管執(zhí)法部門的職能主要依據(jù)行政處罰工作設置，盡管清楚界定了各級各類執(zhí)法的范圍，但是在城管與其他部門之間仍然存在職能重疊的情況。因此，在城市管理執(zhí)法活動中多頭執(zhí)法、相互推諉的情況屢見不鮮。

（4）執(zhí)法目標設置缺乏綜合性。城市管理行政執(zhí)法是行政機關與人民密切聯(lián)系的紐帶之一，也是與人民群眾利益相關的經(jīng)常性管理活動。雖然在我國延續(xù)千年的“官本位”思想已經(jīng)被打破，但受此影響，上級部門對城管執(zhí)法部門的目標考核仍與執(zhí)法人員的升遷、獎懲等掛鉤，依據(jù)是城市管理執(zhí)法活動管理了多少小販、撤除了多少處違法建筑等。難免造成城管執(zhí)法人員在實際工作中為了自我利益的實現(xiàn)，而罔顧法定的執(zhí)法程序。

（5）執(zhí)法隊伍本身素質(zhì)不過硬。嚴格意義上的城市管理執(zhí)法人員應由公務員隊伍組成。但是受限于行政機構改革的實際情況，城管執(zhí)法人員來源復雜，有公務員還有協(xié)管員等等。因每個執(zhí)法人員法律意識不盡相同，表現(xiàn)在實際的執(zhí)法過程中水平層次不齊。其中不乏作風粗暴的執(zhí)法人員，在一定范圍內(nèi)不利于城市建設進程。

2完善城市管理執(zhí)法合法性的探索

（1）變革傳統(tǒng)思想，牢固樹立法制觀念。針對“重實體輕程序”的思想，在法制觀念日益深入人心的環(huán)境下，城管執(zhí)法部門及工作人員應自覺學習法律文件，善于用法律思維考慮、解決實際問題。

（2）理順城市管理執(zhí)法職能。職能不清晰，是造成執(zhí)法重疊與推諉的原因之一。因為每座城市的建設進度是不一樣的，所以要立足城市發(fā)展的實際情況，盡可能做到職能的全劃轉，依照職權的實際效果劃分減少職能碎片化。

（3）作為城市管理執(zhí)法的實施者，執(zhí)法人員自身素質(zhì)的重要性不容小覷。要完善城市管理執(zhí)法的合法化，就必須嚴把人才關，建設職業(yè)化、各項素質(zhì)過硬的執(zhí)法隊伍。

參考文獻

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