2016全國草原違法案件統計分析報告

文│農業部草原監理中心

2016全國草原違法案件統計分析報告

文│農業部草原監理中心

我國是草原資源大國，草原面積位居世界第二位。草原是我國面積最大的陸地生態系統，是生態文明建設的主陣地，是牧民重要的生產生活資料，承擔著維護民族團結和邊疆穩定的重要任務，草原牧區還是全面建成小康社會的重點和難點。保護好這片草原，是對全球綠色發展和生態文明的貢獻，對于國家“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的順利實施具有重大意義。

對草原法律法規執行情況進行監督檢查，對違反草原法律法規的行為進行查處，是《草原法》賦予各級草原監督管理機構的神圣職責。為準確把握各類草原違法案件的發生變化規律，提高草原執法監督工作的針對性，農業部草原監理中心從2006年起每年編制發布全國草原違法案件統計分析報告。

2016年，各級草原監督管理機構認真貫徹實施《草原法》和《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》，加大草原執法監督力度，依法查辦草原違法案件。在逐級統計上報《草原違法案件統計表》的基礎上，農業部草原監理中心對報表數據進行匯總分析，起草編制了《2016年全國草原違法案件統計分析報告》。

概要

發案數量和破壞草原面積雙下降。2016年，全國草原違法案件發案15705起，比上年減少7.7%；破壞草原面積13.74萬畝，比上年減少23.8%；與“十二五”時期平均水平相比，發案數量減少了13.8%，破壞草原面積減少了33.0%。

立案率結案率均維持在較高水平。2016年，全國草原違法案件立案率、結案率均維持在較高水平，全年共立案15386起，立案率達98.0%，結案14982起，結案率達97.4%。

移送司法機關案件增多。2016年，各地繼續加強草原行政執法與刑事司法的銜接，全年共向司法機關移送涉嫌犯罪案件605起，比上年增加36起，增加了6.3%。

非法開墾草原案件打擊成效明顯。2016年，非法開墾草原案件發案數量1656起，比上年減少7起，96.0%的案件得到查處；破壞草原面積8.56萬畝，比上年減少7.56萬畝，減少了46.9%。近三年，非法開墾草原案件發案數量和破壞草原面積連續下降。

非法征收征用使用草原案件打擊力度明顯加大。2016年，在中央環保督查和農業部草原生態環境整治專項檢查的雙重作用下，各地對非法征收征用使用草原案件的查處力度明顯加大，全年查處案件157起，比上年增加66起，增加了72.5%。

違反禁牧休牧規定案件仍然高發。2016年，違反禁牧休牧規定案件發案11828起，發案數量比上年減少994起，減少了7.8%。但此類案件仍為發案數量最多的案件類型，占各類案件總發案數量的75.3%。

表1 2016年各類草原違法案件發案和查處情況 起、萬畝

三省區查辦案件工作突出。2016年，內蒙古、四川、云南是查處案件力度較大的三個省區，三省區共立案查處各類草原違法案件14377起，占全國查處案件總數的93.4%。其中，內蒙古查處草原違法案件力度最大、查處案件數量最多，全年共立案查處各類草原違法案件13634起，占全國立案查處案件總數的88.6%。四川全年立案查處草原違法案件393起，居全國第二。云南全年立案查處草原違法案件數量大幅增加，達到350起，躍居全國第三。

一、2016年草原違法案件基本情況

2016年，全國各類草原違法案件發案15705起，立案15386起，立案率為98.0%；結案14982起，結案率為97.4%。非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件共破壞草原面積13.74萬畝，買賣或者非法流轉草原等案件涉及草原面積1.02萬畝。移送司法機關處理的案件605起，被提起行政復議或行政訴訟的案件11起。

◎圖1 2016年各類草原違法案件發案數量的比例

從各類草原違法案件的發案數量看，違反禁牧休牧規定案件發案數量11828起，占發案總數的75.3%，位居第一；非法開墾草原案件發案數量1656起，占發案總數的10.5%，位居第二；違反草畜平衡規定案件發案數量1029起，占發案總數的6.6%，位居第三；非法采集草原野生植物案件發案數量643起，占發案總數的4.1%，位居第四。

從破壞草原面積看，非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件共破壞草原13.74萬畝。其中，非法開墾破壞草原面積8.56萬畝，占被破壞草原總面積的62.3%；非法征收征用使用破壞草原面積4.54萬畝，占33.0%；非法臨時占用破壞草原面積0.64萬畝，占4.7%。

從移送司法機關的案件數量看，各地共向司法機關移送破壞草原涉嫌犯罪案件605起，案件類型主要涉及非法開墾草原、非法征收征用使用草原這兩類案件。其中，非法開墾草原案件移送數量最多，達595起，占移送案件總數的98.3%。

從各省區查處草原違法案件的數量看，內蒙古仍是查處草原違法案件力度最大、查處案件數量最多的省區，2016年共立案查處草原違法案件13634起，占全國立案查處案件總數的88.6%；四川全年立案查處草原違法案件393起，居全國第二。云南全年立案查處草原違法案件數量大幅增加，達到350起，躍居全國第三。

表2 2016年各省區草原違法案件發生和查處情況 起、畝

二、各類草原違法案件變化情況和特點分析

2016年是“十三五”的開局之年，全國草原違法案件發案數量和破壞草原面積出現雙下降，草原執法監督工作實現開門紅。全年發案數量15705起，比上年減少1315起，減少了7.7%；非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件破壞草原面積比上年減少4.3萬畝，減少了23.8%；與“十二五”時期平均水平相比，發案數量減少了13.8%，破壞草原面積減少了33.0%。近三年，草原違法案件發案數量和破壞草原面積連續下降，表明各地通過持續加大草原執法監督力度，打擊破壞草原資源違法犯罪行為，已經取得明顯成效。

草原違法案件辦案質量和效率不斷提升，立案率、結案率均維持在較高水平。2016年全年立案15386起，立案率達98.0%，結案14982起，結案率達97.4%，立案率、結案率均保持在較高水平。

繼續加強草原行政執法與刑事司法的銜接，向公安機關移送涉嫌犯罪案件增多。2016年，各地共向公安機關移送涉嫌犯罪案件605起，比上年增加36起，增長了6.3%。與“十二五”時期平均水平相比，移送案件數量增加267起，增加了79.0%。2012年11月《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》出臺后，移送案件數量連續兩年成倍增加，近三年向公安機關移送涉嫌犯罪案件數量一直保持在600起左右的高位水平。草原司法解釋的出臺，對于打擊破壞草原資源違法犯罪行為、震懾犯罪分子起到了至關重要的作用。

（一）非法開墾草原案件變化情況和特點分析。

變化情況：2016年，非法開墾草原案件發案數量比上年減少35起，減少了2.1%；非法開墾草原面積比上年減少7.56萬畝，減少了46.9%。與“十二五”時期平均水平相比，發案數量減少了9.5%，破壞草原面積減少了50.2%。近三年，非法開墾草原案件發案數量不斷下降，破壞草原面積連續較大幅度減少。

特點分析：一是非法開墾草原案件發案數量和破壞草原面積同步下降，說明查處打擊此類案件的成效比較明顯。二是此類案件的查處移送力度最大，全年向司法機關移送非法開墾草原案件595起，占移送案件的98.3%。三是案件發生區域比較集中，內蒙古、黑龍江、新疆、吉林、寧夏、陜西是此類案件的高發區，六省區非法開墾草原案件數量占全國的98.7%，非法開墾草原面積占全國的97.3%。其中，內蒙古非法開墾草原案件數量最多，破壞草原面積最大，案件數量和破壞草原面積均占全國的60.4%。四是非法開墾草原案件仍為破壞草原性質最嚴重的案件類型，破壞草原面積占各類案件破壞草原總面積的62.3%。

（二）非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件變化情況和特點分析。

變化情況：2016年，非法征收征用使用草原案件發案160起，比上年增加了64起，增加了66.7%；破壞草原面積4.54萬畝，比上年增加3.13萬畝，增加了2.22倍；與“十二五”時期平均水平相比，發案數量增加了63.3%，破壞草原面積增加了1.12倍。非法臨時占用草原案件發案數量162起，破壞草原面積0.64萬畝，發案數量和破壞草原面積均與上年基本持平。

特點分析：2016年非法征收征用使用草原案件的發案數量、結案數量、破壞草原面積均有較大幅度的增長。非法征收征用使用草原案件的主體大多為大型國有企業，是當地政府通過用地優惠措施招商引資而來，案件查辦阻力大，一直是草原執法的難點。2016年中央環保督查和農業部草原生態環境整治專項檢查對規范草原征占用審核工作提出了明確監管要求，一些省區對企業未批先占、違法使用草原的行為進行掛牌督辦，加大查處力度，使得此類案件結案數量、破壞草原面積出現較大幅度增長。非法征收征用使用是破壞草原性質最為嚴重的案件類型之一，2016年非法征收征用使用草原案件破壞草原面積4.54萬畝，占各類案件破壞草原總面積的33.0%，今后需要持續加大對這類案件的查處打擊力度。非法臨時占用草原案件發案數量總體平穩，但結案率較低，只有69.4%，說明此類案件查辦難度較大，臨時占用草原管理存在工作軟弱的現象，需要進一步加大執法監管力度。

◎圖2 近三年草原違法案件數量和破壞草原面積比較

◎圖3 近六年移送涉嫌犯罪案件數量變化情況

表3 2016年各省區非法開墾草原案件數量及開墾破壞草原面積 起、畝

（三）違反禁牧休牧規定案件和違反草畜平衡規定案件變化情況和特點分析。

變化情況：2016年，違反禁牧休牧規定案件發案數量11828起，比上年減少994起，減少了7.8%；近三年，違反禁牧休牧規定案件發案數量連續減少。違反草畜平衡規定案件發案數量1029起，比上年減少152起，減少了12.9%。

特點分析：這兩類案件有兩個顯著的特點：一是發案數量多。2016年，這兩類案件發案數量達15912起，占各類案件總數的81.9%。二是查處力度大，這兩類案件的立案率分別為99.1%和95.2%，結案率分別為98.9%和97.6%，均高于全年各類案件的平均立案率和平均結案率。2016年新一輪草原生態保護補助獎勵政策繼續實施，各地充分發揮草原管護員的日常監督巡查作用，對違反禁牧和草畜平衡規定的案件查處力度不斷加大，促進了草原禁牧和草畜平衡制度的進一步落實。

（四）非法采集草原野生植物案件變化情況和特點分析。

變化情況：2016年，非法采集草原野生植物案件發案數量643起，比上年減少151起，減少了19.0%。該類案件的立案率為94.6%，較上年提升了3.9個百分點；結案率為95.1%，較上年提升了2.6個百分點。

特點分析：在草原上非法采集草原野生植物的多為外來流動人員，草原執法人員對此類違法行為查處較為困難。但近年來，隨著各地對查處非法采集草原野生植物的監督檢查更加嚴格，依法查處和打擊亂采濫挖破壞草原植被違法行為的力度不斷加大，非法采集草原野生植物的違法行為初步得到遏制。

（五）買賣或者非法流轉草原案件變化情況和特點分析。

變化情況：2016年，買賣或者非法流轉草原案件發案7起，比上年減少21起，減少了75%。比“十二五”期間買賣或者非法流轉草原案件平均發案數量減少20起，減少了74.1%。

特點分析：此類案件具有不易被發現的特點，一般只有在非法買賣或者流轉雙方發生利益糾紛的情況下才能被發現。草原承包經營權流轉管理的逐步規范和牧民自我保護意識的提高，是此類案件數量下降的主要原因。

（六）違反草原防火法規案件變化情況和特點分析。

變化情況：2016年，違反草原防火法規案件發案數量25起，比上年減少124起，下降了83.2%。近三年，違反草原防火法規案件數量連續大幅下降。

特點分析：一是案件發案數量少，是近6年來發案最少的一年，說明各地草原防火工作部署宣傳到位，人民群眾遵守防火法規意識增強。二是工作力度大，立案率、結案率均達到100%，發案一起，查處一起，結案一起，不留隱患。

◎圖4 近三年非法開墾草原案件發案數量和破壞草原面積

◎圖5 近三年非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件數量變化情況

◎圖6 近三年違反禁牧休牧規定案件數量

◎圖7 近三年違反草畜平衡規定案件數量

三、對策措施

生態文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容，草原是我國面積最大的陸地生態屏障，是生態文明建設的主陣地。《全國草原保護建設利用“十三五”規劃》明確提出，要加強草原執法監督和管護員隊伍建設，依法查處草原違法案件。今后一段時期，草原執法監督工作要切實貫徹新發展理念，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，把黨中央、國務院關于生態文明建設的決策部署落到實處；深入開展草原生態環境整治，著力解決草原生態環境方面的突出問題，讓農牧民群眾不斷感受到草原生態環境的改善；始終保持打擊破壞草原資源違法行為的高壓態勢，完善草原行政執法與刑事司法銜接機制，形成共同打擊破壞草原資源違法犯罪行為的新局面，為維護草原生態環境、建設美麗中國做出積極貢獻。

◎圖8 近三年非法采集草原野生植物案件數量

（一）積極推動草原立法，進一步完善草原法律法規。

配合開展“草原法制建設年”活動，全力推進《草原法》修訂和《基本草原保護條例》制定工作。認真梳理各地、各部門對征求意見稿提出的修改意見，就一些重點問題深入開展調研，修改完善草案，盡快形成比較成熟的《草原法（修訂草案）》和《基本草原保護條例（草案）》。啟動開展《草原征占用審核審批管理辦法》修訂工作。各地要積極推進地方性配套法規規章的制修訂工作，進一步細化和完善草原執法依據。

（二）加強執法裝備建設，努力提升草原執法監管能力。

在草原牧區推進農業綜合執法改革的過程中，要突出草原監理的主體作用和地位，科學配置執法力量，嚴格人員管理制度，確保隊伍的穩定性和工作的連續性。認真貫徹實施《全國農業執法監管能力建設規劃（2016—2020年）》，加強執法信息平臺、執法工作場所、移動平臺和執法監管專業車輛等裝備建設，滿足日常巡查、案件受理、執法處理、涉案物品處置、涉農民事糾紛調處等執法監管需要。

（三）不斷強化執法監督，加大違法案件查處力度。

結合新一輪草原補獎政策的實施，以強化禁牧和草畜平衡制度落實為重點，組織開展草原禁牧和草畜平衡制度落實情況專項監督檢查，確保制度得到有效落實。進一步強化草原執法監督，始終保持打擊非法破壞草原資源和生態環境違法行為的高壓態勢。發現違法案件線索要及時進行調查處理，切實做到有案必查、違法必究。要主動加強與司法機關的溝通協調，不斷健全和完善草原行政執法與刑事司法銜接機制，充分發揮司法機關在打擊草原違法犯罪行為方面的優勢和作用，努力遏制草原違法犯罪行為的高發勢頭。

（四）加大執法培訓力度，努力提高執法人員素質。

要始終把加強培訓作為提高草原監理人員素質的重要途徑，不斷推進草原執法培訓工作制度化、規范化。強化執法技能培訓，針對不同地區草原執法工作現狀，舉辦不同層次、不同類型的執法培訓班，進一步提高執法培訓的針對性。積極創新培訓形式，采取模擬執法、以案說法、視頻教學、執法案卷制作等方式，提高執法培訓效果。加強法律法規和紀律教育培訓，促使草原執法人員正確運用法律，秉公執法，依法辦案，不斷提高草原執法規范化水平。

（五）深化草原普法宣傳，積極營造良好工作氛圍。

堅持草原普法宣傳常態化、經常化。認真落實“誰執法、誰普法”的普法責任制，深入開展“草原普法宣傳月”“送法進牧戶”“送法進企業”“送法進學校”活動，向社會各界全方位、多角度宣傳草原法律法規知識。注重宣傳效果，要重點加強對各級黨政機關的宣傳，不斷提高機關工作人員重視草原生態保護和依法行政的思想意識。拓寬宣傳覆蓋面，強化對在草原上從事礦藏開采、工程建設的企業和個人的宣傳，努力提高其依法保護與合理利用草原的自覺性，為草原執法監督工作營造良好的工作氛圍。

◎圖9 近三年買賣或者非法流轉草原案件發案數量

◎圖10 近三年違反草原防火法規案件數量