構建黨內法規與國家法律相銜接的法治體系

陳聰++于敏

摘 要：黨內法規與國家法律具有不同的功能定位，但又有一定的協調性和一致性。完善中國特色社會主義法治體系，需要將黨內法規同國家法律銜接好、協調好，實現全面依法治國和全面從嚴治黨的統一。

關鍵詞：黨內法規；國家法律；法治體系

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A

中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定推進全面從嚴治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，集中整治黨風，嚴厲懲治腐敗，凈化黨內政治生態，黨內政治生活展現新氣象，贏得了黨心民心，為開創黨和國家事業新局面提供了重要保證。在全面從嚴治黨的進程中，中國共產黨越來越重視運用制度力量加強自身現代化建設，特別是注重黨內法規建設與國家法制建設相結合相協調，構建黨紀國法相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

一、國家法律和黨內法規都是黨治國理政、管黨治黨的重器

十八屆六中全會強調指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨，從嚴治黨。”黨內法規是實現國家治理現代化的重要引領。黨不治，則國不治；黨無綱常，則國無綱常。習近平總書記在建黨95周年紀念大會上指出：“黨和人民事業發展到什么階段，黨的建設就要推進到什么階段。”黨在國家治理中發揮著統攬全局、協調各方的領導核心作用，黨的治理尤為重要，而黨內法規是黨內治理法治化的制度載體。黨內法規體系既是中國共產黨以黨章為根本，從全面從嚴治黨的戰略舉措出發，著力進行制度建設，確保從嚴治黨始終沿著制度化、可預期、規范化和程序性的軌道前進，也是對現代國家法律體系的一種制度模擬。

不管是黨內法規，還是國家法律法規，都是黨與人民意志的反映，從本質上看二者是一致的。從理論上看，黨的建設偉大工程同中國特色社會主義偉大事業緊密相連，“偉大事業”推動“偉大工程”建設，“偉大工程”保證“偉大事業”發展，二者相輔相成、相互促進。在實踐中，如果黨內法規執行得好，國家法律法規往往就能得到較好的執行；相反，如果黨內法規執行不力，國家法律法規的權威也就難以樹立起來，依法治國就會成為一句空話。因此，在全面推進依法治國的背景下，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

總之，黨內法規是管黨治黨建設黨的基本依據和黨內治理法治化的制度載體，國家法律是由國家強制力保證實施的具有約束力的行為規則，兩個規范體系都是治國理政的規范依據，都是中國特色社會主義法治體系的組成部分。這就要求我們在推進中國特色社會主義法治體系建設中，既要不斷完善中國特色社會主義法律體系，又要不斷完善黨內法規制度體系，科學把握二者的關系。

二、科學把握黨內法規與國家法律的關系

國家的法律法規是適用于全體人民，適用于一切現實法律關系中的各類不同主體。但是，黨內法規只適用于黨員，是針對黨組織的行為和黨員的行為進行的特定制度安排。黨內法規與國家法律具有不同的功能定位，但同時又具有一定的協調性和一致性。

一方面，黨內法規與國家法律具有一致性。第一，黨內法規與國家法律共存于中國特色社會主義法治體系中，在根本價值指向上是一致的。黨內法規是黨要管黨、從嚴治黨的制度依據和保障，目的是讓黨更好地為人民服務；國家法律是推進國家治理能力和治理體系現代化的制度依據和保障，目的是讓人民生活得更加美好。一切為了人民，是黨的領導和社會主義法治建設的基礎。黨內法規和國家法律統一于人民利益福祉這一最高目標之下。第二，黨內法規與國家法律的功能具有互補性。在國家治理體系中，黨內法規與國家法律發揮著具體而不同的功能。中國共產黨在國家事務中處于領導地位，在規范黨內事務的同時往往還涉及政務。但是，執政黨和國家政權機關是兩個性質不同的組織，不能把黨的組織和國家機關的職能完全混為一談。因此，黨內法規規范黨內事務，國家法律規范國家事務，明確二者在所規范的事務上的分野性，可實現二者的功能互補。第三，黨內法規和國家法律都具有規范性。這種規范性統一在一些特定主體上。黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己。黨員和黨員領導干部是雙重身份：一是黨員和黨員領導干部，二是公民。作為公民，應當享有公民的各項法律權利，承擔公民的法律義務，受國家法律約束。作為黨員和黨員領導干部，享有黨員權利，承擔黨員義務，受黨規黨紀約束。一個人，雙重身份，受雙重規則約束，黨內法規和國家法律對其都具有規范性。

另一方面，黨內法規與國家法律又有所區別。黨內法規與國家法律是各司其職的關系。黨規黨紀的一些要求與內容，與國法的要求與內容不同，黨規黨紀中可以提出要求，而國法中則不會提出要求。同時，黨規黨紀嚴于國家法律。在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更加嚴格。比如，《中國共產黨紀律處分條例》規定，黨員遇到國家財產和群眾生命財產受到嚴重威脅時，能救而不救，情節較重的，給予警告、嚴重警告或者撤銷黨內職務處分；情節嚴重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分。這就對嚴重違反社會主義道德的行為進行了相應規范。與此相比，國家法律對一些純道德行為并不干涉。再如，在《關于領導干部報告個人有關事項的規定》中，對領導干部個人事項的報告義務加以明確規定，但國家法律卻對普通公民個人事項的報告問題并不作特殊要求。應該看到，黨內法規這樣的制度設計是與黨的先進性、純潔性直接相關的。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，肩負著領導人民建設中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興中國夢的歷史使命。申請加入中國共產黨，面對黨旗宣過誓，就意味著主動放棄普通公民享有的一部分權利和自由，就必須對組織對社會多盡一份義務，就要在政治上講忠誠，組織上講服從，行動上講紀律。如果執政黨連自己的黨規黨紀都守不住，執行不下去，依法治國、依法執政就是一句空話。當然，黨規黨紀嚴于國家法律，不是說黨規黨紀高于國家法律，凌駕于國家法律之上，而是要實現黨內法規與國家法律的有機銜接。黨規黨紀應更加著重規范黨的政治紀律、組織紀律，而不是規范一般性的社會義務。

三、實現國家法律和黨內法規之間的無縫對接

要想完善中國特色社會主義法治體系，需要黨內法規同國家法律銜接好、協調好。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，圍繞“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”這一全面推進依法治國的總目標，將黨內法規體系納入“中國特色社會主義法治體系”之中，強調既要形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，還要形成完善的黨內法規體系。在這之中，黨內法規體系必須同其他四個部分相協調，特別是要同國家法律相協調。目前，還存在銜接不夠、協調不夠的一些問題。比如，部分黨紀規定與法律重復，有些黨紀規定需要轉化為法律法規，等等。要從完善中國特色社會主義法治體系的高度，注重黨內法規與國家法律的銜接和協調，合力推進依法治國的進程。

（1）實現立法上的有效銜接。《中國共產黨章程》規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”制定黨內法規也應遵守這樣的原則。黨內法規是中國共產黨內部的規范，國家的憲法和法律為黨內法規提供制度意義上的托底。因此，要以憲法為遵循，保證黨內法規體現憲法和法律的要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系的內在統一；同時以黨章為根本，按照黨章確定的基本原則、要求和任務，按照《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》推進黨內法規制定工作。是否能做好這項工作，這不僅關系黨內法規與憲法法律是否相銜接，而且關系到黨的主張和人民共同意志是否相統一。對于黨規黨紀中雖有規定但可以由法律法規加以規范的，盡量通過法律法規來體現；對于法律既沒有規定也不適合規定的事項，應由黨內法規逐步實現全面覆蓋；對于與實踐要求不相適應的黨規黨紀，應及時修訂或廢止；對于《中華人民共和國立法法》明確規定應由國家法律規定的事項，黨內法規不應進行規定；對于那些經過實踐檢驗應轉化為法律的黨規黨紀，應及時通過法定程序將其轉化為國家法律，逐步形成黨內法規與國家法律的立法銜接機制。

（2）建立有效的執法銜接機制。法律的生命在于運行。執政黨必須確保黨內法規、國家法律在現實中的高效運行，尚法而治，杜絕“超法”而治，所有黨紀和法律規范平等地適用于一切公共權力分配與運行環節。根據黨內法規與國家法律的階梯性處置原則和懲治標準嚴格執行，不能以紀代法，更不能以罰代刑。對于違反法律的行為，不能僅僅是黨紀處理了事，還應該根據相應的法律來處置，應該追究行政責任的要追究行政責任，應該追究刑事責任的就要追究刑事責任。實踐中，還必須明確紀檢監察機關與司法機關的職責分工，建立起協調順暢的案件查處機制。此外，還必須根據黨內法規與國家法律運行程序建立銜接制度，優化黨內法規的前端治理功能，實現國家總體治理能力的提高。

（3）形成備案審查銜接聯動機制。在實踐層面上，由于黨內法規與國家法律的調整范圍不好精準把握，在現實運作中不可避免地會出現交叉疊加現象，同時由于規范制定技術和經驗的欠缺、外部客觀條件變化等因素，出現調整范圍越界、具體規范沖突以及各自體系內部沖突的可能性仍然存在，需要進行必要的制度準備。在這方面，黨內法規和規范性文件的備案審查聯席會議制度應當是一項硬制度。聯席會議制度的成員除包括黨和國家兩套備案系統的相關部門外，還要吸收黨務、法律及其他綜合部門參加。黨內審查機構在行使審查權的同時，要合理吸納國家法律法規相關制定單位的意見建議，實行黨內審查加聯席會議制度模式，并且通過完善聯席會議制度程序設計，使其對黨內法規審查結果產生實質性影響，從而真正促進兩套系統的有效銜接。

參考文獻：

[1]本社.中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報[M].北京：人民出版社，2011.

[2]習近平.在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2016.

[3]秦前紅，蘇紹龍.論黨內法規與國家法律的協調銜接[J].人民論壇（學術前沿），2016（10）.

[4]秦前紅，蘇紹龍.黨內法規與國家法律銜接和協調的基準和路徑——兼論備案審查銜接聯動機制[J].法律科學（西北政法大學學報），2016（5）.