財政支出績效評價與績效審計的異同

韋煒

摘要：隨著我國財政收入不斷增強，國家對財政支出的管理要求越來越高，財政支出績效評價和績效審計的地位越來越重要；針對兩者之間的聯系和不同，文章通過比較分析，揭示了績效審計和績效評價共同的理論基礎、目的及對象，分析了兩者之間法律依據、實施主體和關注重點的差別。

關鍵詞：財政支出；績效審計；績效評價；異同

隨著我國財政收入的增加和公共財政管理體系的完善，我國財政管理模式進入到收入和支出并重的階段，開始著手財政支出績效問題，財政部2009年印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》，并在2011年對該辦法進行了修訂，在全國范圍內倡導推行財政支出績效評價，十八大又指出加快改革財稅體制，完善公共財政體系，健全預算管理制度，將績效觀念貫穿于財政管理各方面；審計署在《2008～2012年審計工作發展規劃》中提出全面推進績效審計；十八大四中全會提出完善審計制度，加大對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，績效審計理念將貫穿于所有審計項目。在這種情況下，特別需要明確績效審計和績效評價二者之間的關系，明確各自重點，互相吸取經驗。

一、績效評價和績效審計的概念

財政支出績效評價（以下簡稱績效評價）是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。其目的是為加強財政支出管理，強化支出責任，提高財政資金使用效益。

財政支出績效審計（以下簡稱績效審計）是指由國家審計機關依據一定的標準，運用各種方式和方法對財政支出的經濟性、效率性、效益性進行的審計。其目的促進財政資金的合法合規使用，保證財政資金既定目標的實現。

二、績效評價和績效審計的相同點

（一）共同的理論基礎

無論績效評價還是績效審計，都是基于“3E”理論。“3E”理論認為，績效包括經濟性、效率性以及效果性，績效評價和績效審計都是基于這一原則，在對財政支出進行評價中普遍使用這三個指標，三個指標實際使用中相互聯系密不可分，只是在應用中根據實際需要側重點不一樣。“3E”理論是績效評價和績效審計的基本理論基礎，同時也是績效評價和績效審計的基本原則。

（二）共同的目的

績效評價和績效審計有相同的目的，都是對財政支出的經濟性、效率性、效果性進行審計或評價。最終目的都是通過對財政資金的監管，加強對財政資金支出的管理，提高財政資金的效益，促使財政支出更加規范合規。

（三）共同的對象

績效評價和績效審計有共同的對象，兩者都是圍繞財政資金支出的經濟性、效率性和效果性進行，財政資金的使用范圍涉及國防、外交、教育、扶貧、水利、農業等領域，既有關系國家基本機器運作的國防、外交，也有關系民生的教育、扶貧、水利等領域。簡單的說，績效審計和績效評價都是實現對財政資金的監管，其管理對象都是財政資金，都是財政支出的監管。

三、績效評價和績效審計的不同點

（一）實施的法律法規的差別

績效評價和績效審計的開展都有法律依據，兩者的不同在于所依據的法律不同。績效審計是依據《中華人民共和國審計法》第2條“審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”。績效評價是依據《中華人民共和國預算法》第 57 條“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。另外，財政部還出臺了《財政支出績效評價管理辦法》（財預[2011]285 號）、《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號）、《中央政府投資項目預算績效評價工作指導意見》（財建[2004]729號）等規章制度，為績效評價的開展提供了實施依據。簡單的說，績效審計是依據《審計法》，績效評價是依據《預算法》，在《審計法》和《預算法》下，審計署和財政部還各自出臺了相應的部門規章規范績效審計和績效評價。

（二）實施主體的差別

績效評價和績效審計基于不同的法律依據去實施績效監管，不同的法律體系導致了實施主體不同，績效審計的實施主體是各級審計機關，績效評價的實施主體是各級財政部門。《中華人民共和國審計法》規定績效審計的實施主體是各級審計機關；財政部《財政支出績效評價管理辦法》（財預[2011]285 號）規定各級財政部門和各預算部門（單位）是績效評價的主體，同時規定財政部門負責制定規章制度組織指導績效評價工作，預算部門根據財政部門規章制度組織實施績效評價，并且將績效評價結果報財政部門；同時財政部門可以根據需要對部門進行績效評價，也可以根據需要委托第三方進行績效評價。根據上述規定，可以看出績效評價的實施主體是財政部門、預算部門和獨立第三方機構。實際操作中，因為預算部門和獨立第三方機構的績效評價報告均需要報送財政部門，實際上績效評價實施主體是財政部門。

（三）關注重點的差別

首先，績效審計對于經濟性的關注程度比績效評價高，績效審計會關注在現行國家財經制度境遇下，實現既定目標的投入是否合理；其次，績效審計還會對財政支出的真實性、合法性、合規性進行審查，而績效評價不關注這些方面，績效評價更關注預期目標的實現以及實現的程度問題。

績效評價和績效審計都是對財政資金的一種有效監管，績效評價相當于是一種內部監管，而績效審計是一種外部監管，一般績效評價在前，績效審計在后，績效審計可以充分使用績效評價的結果；如果在績效評價前進行績效審計，一般財政部門或預算單位會直接使用績效審計結果，不再單獨組織績效評價，因為績效審計相對于績效評價更加嚴格。對于財政部門來說，因為績效審計覆蓋面有限不能全面覆蓋財政資金，所以財政部門大力推進績效評價做為對資金監管的補充和完善，通過績效評價來衡量資金的效益，并對資金的安排做出調整，促使預算單位合理申請和使用資金。財政部門和審計部門對績效評價和績效審計工作的開展，應該充分溝通，規避資源的浪費風險，對于重點資金可以先進行績效評價再進行績效審計，加大資金的監管力度；對于非重點資金績效評價和績效審計可以盡量不要重疊，加大績效評價或績效審計的覆蓋面，爭取做到對財政資金的全覆蓋管理。

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（作者單位：廣東省審計廳）