我國養老保險制度改革：進展、問題及對策

殷志超

摘要：隨著我國經濟社會的發展和社會制度的改革，我國養老保險制度正在進行深入的改革，文章首先對養老保險制度改革進行了綜述，并將養老保險制度分為三個層次分析養老保險制度改革中存在的問題，針對存在問題提出了可行性建議。

關鍵詞：養老保險；改革；問題；建議

一、前言

目前，我國養老保險制度的改革集中體現在機關事業單位養老保險改革和城鎮居民養老保險制度兩個方面，養老保險制度的改革不僅僅是在中國，甚至在世界范圍內都是一個仍未徹底解決的難題。

二、我國養老保險制度改革當前進展情況

一是機關事業單位養老保險制度改革進入實質性操作階段。自2015年人社部、財政部印發《關于貫徹落實<國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定>的通知》以來，全國各省市區都出臺了相應的實施辦法，機關事業單位與企業職工保險制度基本實現并軌。2015年10月，黨的十八大五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃建議》中對建立更加可持續發展的社會保障制度提出了明確要求并提出了完善職工養老保險和發展職業年金的要求，成為近期養老保險制度改革的關鍵性舉措。截至2016年年底，已經進一步制定了實施細則、經辦規程以及信息系統建設的指導意見等相關配套文件，絕大部分省市區啟動參保繳費和待遇支付工作，2017年年初，職業年金將體現在機關事業單位人員的工資條中，機關事業單位的養老保險制度改革進入關鍵期，也進入了養老保險制度改革細則的制定期與實施期。

二是城鄉居民基本養老保險制度全國范圍內統一，并得到了穩步推進。2014年，農村和城鎮養老保險體系重大改革，新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合二為一，在全國范圍內建立統一的城鄉居民養老保險制度，城鄉居民基本養老保險基金由三部分組成，分別為個人繳費部分、集體補助部分、政府補貼部分，保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，明確了養老保險待遇領取條件、轉移接續與銜接、經辦管理服務與信息化建設等方面的內容。截至2016年年底，城鄉居民基本養老保險穩步實施，參保率達到98%以上，基本實現了全面參保，60歲以上居民每月均可獲得一定的工資，用于維持基本生活。

三是商業保險制度逐步完善。隨著養老保險制度的改革與完善，商業保險制度已經在社會保障制度中占有很重要的地位，商業保險制度是獨立于機關事業單位養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度的之外的商業性質的保險，前兩者一定程度上具有強制性，而商業保險具有自愿性，將商業保險分為傳統型、分紅型、萬能型、投資連結保險等形式，促進國內公民在養老保險體系的進一步完善自己的保險配置，使公民具有更多的保障。目前，商業保險制度已經在大中城市被廣泛宣傳，并得到了公民的認可。

三、養老保險制度改革中存在的問題

（一）機關事業單位養老保險制度改革方面存在的問題

機關事業單位養老保險制度改革方面存在利益平衡、公平價值、政策創新、財政壓力等問題尚需解決，這將是我國養老保險改革的重點方向。

一是利益平衡問題。改革時間節點為2014年10月1日，將機關事業單位人員分為三種：改革前退休、改革后參工、改革前參工改革后退休，一般稱為“老人”、“新人”、“中人”，“老人”不受改革制度的影響，保持現有待遇并參加今后待遇調整，“新人”按照新方案參加養老保險，“中人”則實施基礎養老金、個人賬戶養老金、職業年金和過渡性養老金的方式實施，但“中人”的直接補貼機制仍未健全。

二是公平價值問題。一方面，并軌后機關事業單位的養老金與企業養老保險制度相同，但仍然分開管理運行，制度還需進一步相互融合；另一方面，并軌后機關事業單位的養老金仍然高于企業職工養老金，待遇水平不一致；另外，目前職業年金制度并未完全落實，在機關事業單位養老改革中仍處于謀劃階段。

三是政策創新難題。一方面，先行探索養老金的改革帶來了一系列的政策協調問題，如何處理探索區域職工的保險費問題，確保這類人員不因改革探索而損失利益；另一方面，養老保險改革是與一系列的相關配套政策的聯動改革，只有從根本上將工資、保險、職業通道等關系改革到位，才能形成合力破解體制機制的難題。

四是財政壓力問題。改革后，機關事業單位人員的轉軌成本需要財政撥付，機關事業單位人員視為繳費，再加上職業年金、發放“中人”補貼等，中人的轉軌成本約為目前全國職工養老保險基金累計結余的2.3倍，地方政府的財政壓力不容忽視。

（二）城鄉居民基本養老保險制度改革存在的問題

城鄉居民基本養老保險制度改革方面存在基金支付整體壓力大、監管不到位、給付公平問題突出、政策認同乏力等問題，阻礙著城鄉居民基本醫療保險制度的進一步拓展。

一是基金支付能力不足。按亞洲開發銀行動態測算數據顯示，隨著老齡化社會的逐步加劇，經過30～40年的發展，養老基金支付的比率將由目前的35%提高至95%以上，養老基金的支出彈性會變得越來越小，同時，社會財富通過養老基金方式逐步轉化為城鄉居民養老基金，養老金支出在GDP中的比重由0.1%增長至0.4%，養老金支付的增長幅度遠遠大于基金支出的幅度，以致城鄉基本養老保險基金支付缺口會越來越大。

二是監管不到位。城鄉居民養老保險監管，是基金的籌集、支付及投運等環節基金安全與完整的保障，然而，近年來卻頻現養老金腐敗問題，通過騙取養老補貼現象嚴重，重復參保人數較多，政府違規操作或使用養老金時有發生，甚至出現養老金人間蒸發等問題，充分暴露了我國城鄉居民養老保險政策方面的監管不力。

三是給付公平問題突出。不同繳費檔次、不同參保年齡的居民給付收益不公，區域不同導致參保居民的給付收益差別較大、政府補貼力度不一，跨省養老保險的統籌力度不夠導致區域間相互救濟不公，農村與城鎮居民的養老待遇不公等問題突出。

四是政策認同度不高。居民心理上對政策的認可度影響了上繳養老保險的積極性與金額的高低，近年來，部分地區出現養老保險遵繳率下降、并軌后退停拒拖現象，充分暴露了居民對政策的認同度沒有提高反而下降的現狀。

（三）商業養老保險制度改革中存在的問題

商業養老保險制度改革方面存在著保險的穩定性與連續性不足、政策認同度不廣泛、市場化運作能力保障不足等問題，是影響商業養老保險制度在全國范圍內實施的重要因素。

四、養老保險制度改革的建議

（一）機關事業單位養老保險制度改革方面

一是出臺養老保險改革細則，明確改革“中人”補貼標準，切實建立健全職業年金制度。為避免“中人”待遇的明顯下降，出臺養老保險改革的實施細則，明確“中人”補貼的標準和實施方案，設立養老金底線，利用養老金底線的雙向調節作用，確保對于特殊情況的預留政策空間；區別對待財政撥款單位職業年金的“名義賬戶”和非財政撥款單位職業年金的“實際賬戶”，“名義賬戶”可以根據財政能力的提高來提高記賬利率的收益，“實名賬戶”仍需參照相關基金的管理辦法，出臺相應的管理辦法，從而實現賬戶基金的保值增值。

二是促進養老制度融合，促進價值公平。進一步推進機關事業單位養老保險改革與企業職工養老保險改革制度的融合與并軌，加快養老保險全國統籌進程，實現兩者真正的統一管理運營，積極探索部分職工養老金全國統籌模式，重點是提高養老保險的水平，縮小區域、行業的差距，維護公平。

三是政策創新重在落實。一方面，做好養老保險探索改革地區與國家標準實施方案的對接，確保改革先行作用的職工不因政策改變而受損；另一方面，加快政策創新的步伐，補齊在配套制度方面的改革，進一步調整優化工資分配格局，將政策落實到位，真正讓所有職工享受到政策帶來的紅利。

四是積極應對財政壓力。探索國有資本收益補充養老金，推動并擴大省級養老金委托投資效應，優化政府財政支出結構，加大在社會保險行業的支出，積極應對因年齡結構老齡化帶來的財政壓力。

（二）城鄉居民基本養老保險制度改革方面

一是調整參保、繳費、待遇等制度設計，建立基于政府財政的高效基金籌集及基金平衡制度，建立基于市場的高效基金收益制度。

二是提高基金統籌管理層次，建立獨立自主的基金管理機制，建立基金投資風險評估與控制機制，健全監管法規，完善社會監督機制。

三是建立比例繳費機制，以縣區及其指標為基礎的政府補貼“梯度”分配機制及待遇公平調控機制等。

四是提高城鄉居民養老保險待遇，健全相關法律法規，加強養老保險政策的宣傳，轉變基層干部養老保險工作作風。

（三）商業養老保險制度改革方面

積極推動商業養老保險制度的連續性和穩定性，加強商業養老保險的宣傳，發揮商業保險的補充作用，切實增強人民對商業保險的認可度，進而有效促進商業保險制度的改革。

五、結論

本文首先對我國養老保險制度改革進行了總結性的陳述，分析了當前養老保險制度的在機關事業單位養老保險制度改革、城鄉居民基本養老保險制度改革、商業保險制度方面存在的問題，并針對上述問題提出了改革意見供決策者參考。

參考文獻：

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（作者單位：中國人民大學）