產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治從房屋啟步

文 《法人》特約評(píng)論員 劉興成

獨(dú)立觀察

產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治從房屋啟步

文 《法人》特約評(píng)論員 劉興成

《物權(quán)法》出臺(tái)后，其執(zhí)法一直存在問(wèn)題。法治的重要內(nèi)容之一“嚴(yán)格執(zhí)法”，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域打了折扣，有的時(shí)候、有的地方甚至?xí)崆a(chǎn)權(quán)保護(hù)法律規(guī)定

2016年12月23日，國(guó)土資源部正式對(duì)外宣布，溫州等地少數(shù)住房土地使用權(quán)到期后實(shí)行“兩不一正常”：不需要提出續(xù)期申請(qǐng)、不收取費(fèi)用、正常辦理交易和登記手續(xù)。

《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于妥善處理少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問(wèn)題的復(fù)函》雖然是給浙江省國(guó)土資源廳的復(fù)函，但同時(shí)抄送各地國(guó)土資源管理部門，意味著各地均可按“兩不一正常”辦法處理住房土地使用權(quán)到期問(wèn)題。國(guó)土資源部無(wú)疑做了一件正確的事，從而啟動(dòng)了政府依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的步伐。

自動(dòng)續(xù)期即無(wú)條件續(xù)期

國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定，國(guó)有土使用權(quán)出讓的最高年限，居住用地70年，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40年，綜合和其他用地50年。但房屋土地使用權(quán)到期不需要提出續(xù)期申請(qǐng)，不是政府土地部門對(duì)國(guó)民的恩賜，而是法律賦予國(guó)民的權(quán)利，政府土地部門只是依法還權(quán)于民。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期是否續(xù)期，不是政府土地部門所能解決的。有人說(shuō)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院決定，依據(jù)是全國(guó)人大法工委民法室編著的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法精解》一書中，主張住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期，續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。但《中華人民共和國(guó)物權(quán)法精解》的主張只是學(xué)理解釋，既不是法律規(guī)定，也不是立法解釋。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期由國(guó)務(wù)院決定，沒(méi)有法律依據(jù)。

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百四十九條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”按照漢語(yǔ)的詞義，自動(dòng)續(xù)期就是不需要申請(qǐng)和批準(zhǔn)的續(xù)期，即無(wú)條件續(xù)期。法治的原則是，對(duì)于政府“法無(wú)授權(quán)即禁止”，對(duì)于國(guó)民“法無(wú)禁止即允許”。既然《物權(quán)法》沒(méi)有授權(quán)政府給住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期附加條件，中國(guó)人民就有權(quán)行使住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期權(quán)或無(wú)條件續(xù)期權(quán)。

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。”

《房地產(chǎn)管理法》第二十二條與《物權(quán)法》第一百四十九條顯然是沖突的，但《物權(quán)法》是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法，《房地產(chǎn)管理法》是全國(guó)人大常委會(huì)制定的部門法，下位法與上位法沖突時(shí)，下位法無(wú)效。

中國(guó)的房屋是私有產(chǎn)權(quán)

中國(guó)的土地房屋產(chǎn)權(quán)制度是地隨房走，房隨地走。如果在土地上建設(shè)了房屋，就登記為房屋。獲得了房產(chǎn)證，土地就依附于房屋。如果在土地上臨時(shí)建設(shè)了房屋，不能登記房屋，沒(méi)有獲得房產(chǎn)證，仍然登記為土地使用權(quán)，房屋就依附于土地。

房屋產(chǎn)權(quán)由兩部分組成：房子和土地。房子是永久產(chǎn)權(quán)，房子的一磚一瓦沒(méi)有年限，永遠(yuǎn)屬于業(yè)主。房子下面的土地，是國(guó)有土地和集體土地。

根據(jù)地隨房走的原則，一旦辦理了房產(chǎn)證，產(chǎn)權(quán)就表現(xiàn)為房產(chǎn)，不表現(xiàn)為地產(chǎn)。由于房子是永久產(chǎn)權(quán)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓的最高年限規(guī)定，實(shí)際上沒(méi)有意義。

國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，沒(méi)有規(guī)定對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)做出任何補(bǔ)償：第一，由于土地名義上是國(guó)有的，自然不必對(duì)房產(chǎn)業(yè)主給予補(bǔ)償；第二，房屋將土地的所有權(quán)吸收到房產(chǎn)中，對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償即是對(duì)房屋下面的土地完成了補(bǔ)償。顯然，國(guó)務(wù)院的兩個(gè)行政法規(guī)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，在國(guó)有土使用權(quán)期限上是自相矛盾的。

任何所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)利，房屋下面的土地所有權(quán)也不例外。擁有《房屋所有權(quán)證》的業(yè)主，自然占有和使用了房屋下面的土地。房屋與房屋下面的土地?zé)o法分割。政府土地部門作為國(guó)有土地出讓人，即使想收回出讓期限到期的土地，也做不到將房屋下面的土地抽走。

《中華人民共和國(guó)憲法》第十三條第一款規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”《房地產(chǎn)管理法》第二十二條與《憲法》第十三條也是沖突的，既然房產(chǎn)是中國(guó)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)，既然《房地產(chǎn)管理法》第二十二條侵犯了中國(guó)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，《房地產(chǎn)管理法》第二十二條應(yīng)當(dāng)被廢除。

《物權(quán)法》第一百四十九條第二款規(guī)定：“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”土地使用權(quán)的法律和制度應(yīng)當(dāng)是一致的，中國(guó)的房產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是私有產(chǎn)權(quán)和永久產(chǎn)權(quán)，無(wú)論是住宅，還是商業(yè)用房。

《憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。”土地國(guó)有即是全民所有，每個(gè)國(guó)民合法所有的房產(chǎn)，其土地理應(yīng)歸自己所有。《憲法》的宗旨與《物權(quán)法》的規(guī)定是一脈相承的。

產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治正在路上

《物權(quán)法》重要的立法目的之一，是讓國(guó)民安居樂(lè)業(yè)。中國(guó)歷來(lái)講究“有恒產(chǎn)者有恒心”，國(guó)民合法的產(chǎn)權(quán)得到有效保護(hù)，國(guó)民才有安全感和愛(ài)國(guó)心，社會(huì)才能穩(wěn)定和諧，中國(guó)才能成為更具國(guó)民凝聚力的國(guó)家。

但《物權(quán)法》出臺(tái)后，其執(zhí)法一直存在問(wèn)題。法治的重要內(nèi)容之一“嚴(yán)格執(zhí)法”，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域打了折扣，有的時(shí)候、有的地方甚至?xí)崆a(chǎn)權(quán)保護(hù)法律規(guī)定。

針對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治存在的問(wèn)題，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，旨在推進(jìn)“公私財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)”。

最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》，目的在于堅(jiān)持平等保護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)，保障和促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，強(qiáng)調(diào)依法打擊侵犯非公有制企業(yè)權(quán)益和非公有制經(jīng)濟(jì)人士人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的刑事犯罪，營(yíng)造平安穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

最高人民法院在《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見》中，提出堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的基本原則：堅(jiān)持平等保護(hù)、堅(jiān)持全面保護(hù)、堅(jiān)持依法保護(hù)。

最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于依法妥善處理歷史形成的產(chǎn)權(quán)案件工作實(shí)施意見》，在辦案范圍上，對(duì)于改革開放以來(lái)做出的涉及重大財(cái)產(chǎn)處置的產(chǎn)權(quán)糾紛以及民營(yíng)企業(yè)和投資人違法犯罪的生效裁判，當(dāng)事人、案外人提出申訴的，要求各級(jí)法院要及時(shí)審查，認(rèn)真甄別，對(duì)確有錯(cuò)誤的，要堅(jiān)決依法糾正。

最高人民法院還印發(fā)了《關(guān)于在執(zhí)行工作中規(guī)范執(zhí)行行為切實(shí)保護(hù)各方當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的通知》，要求各級(jí)法院依法準(zhǔn)確甄別被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)，避免對(duì)案外人等非被執(zhí)行人的合法財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施；同時(shí)，對(duì)確定屬于執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，要加大執(zhí)行力度，及時(shí)執(zhí)行到位。各級(jí)法院還要依法嚴(yán)格區(qū)分違法所得和合法財(cái)產(chǎn)，對(duì)于經(jīng)過(guò)審理不能確認(rèn)為違法所得的，不得判決追繳或者責(zé)令退賠。

在財(cái)產(chǎn)刑案件執(zhí)行中，要求各級(jí)法院嚴(yán)格區(qū)分個(gè)人財(cái)產(chǎn)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)，處理股東、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者等自然人犯罪不得任意牽連企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)，處理企業(yè)犯罪不得任意牽連股東、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。最高人民法院還要求嚴(yán)格區(qū)分涉案人員個(gè)人財(cái)產(chǎn)和家庭成員財(cái)產(chǎn)，處理涉案人員犯罪不得牽連其家庭成員合法財(cái)產(chǎn)。

（作者系北京市中永律師事務(wù)所合伙人，金融律師，財(cái)經(jīng)法律評(píng)論員）