淺議城市綠地規劃管理中的公眾參與機制

0 引言

公眾參與是公民的一項基本權益，在實現“人”的社會公平正義中，公眾參與是確保“人”的主觀意愿得以實現的重要途徑，是社會民主法治政策的基石，體現著民主與公正，也是城市規劃與建設管理中實現空間公正性的重要保障制度之一。對公眾參與的哲學本源探討中，哈貝馬斯的交往理論[1]（Communicative Theory）為公眾參與提供了方法論基礎，主張通過對話、溝通和交往而達成一致[2]。而福柯的話語權學說成為公眾參與過程的重要依據，話語權不僅可以進行利益表達與訴求，而且影響著決策制定，促使其過程更加公正和透明[3]。

當前，北京、上海、深圳等城市在城市建設中推行公眾參與制度的做法具有示范作用，如上海在制定《上海市城市總體規劃（2016-2040）》中推行“開門做規劃，公眾參與規劃全過程”的新理念，成立公眾參與咨詢團、建立媒體平臺、組織公眾參與活動等措施，使規劃制定立足于人、服務于人。此外，上海在城市更新實施、街區導則設計、社區空間微更新等方面大力推行公眾參與并形成多種參與方式，同時社區志愿者團體、專家學者們開展各類社區營造活動，調動了廣大市民積極性和主人翁意識。事實證明，公眾參與是城市建設中不容忽視的重要保障制度。但當前對于城市綠地規劃與管理中的公眾參與機制研究較少，本文期望通過理論途徑與實施機制兩方面對我國城市綠地規劃與管理中的公眾參與提出建設性意見。

1 當前我國城市綠地規劃與管理中公眾參與的困境

1.1 法律保障不明確

公眾參與法制化的確立是公眾話語權有效實現的根本保障。2008年頒布的《城鄉規劃法》，首次實質性地將公眾參與制度化，但僅在規劃報送審批前聽取公眾意見，其實質上體現為影響力較弱的意見權，而公眾參與的決策權、監督權等并沒有明確提出。就城市綠地規劃管理而言，相關法規條例更沒有明確賦予公眾參與綠地規劃管理的各項權益，致使公眾與政府、規劃者、利益相關者之間缺乏必要的溝通與互動平臺，無法形成“參與—反饋—再參與”的有效過程，從而公眾仍處于被動接受、被告知的地位。

1.2 缺乏完善的運行機制

與歐美國家相比，我國的公眾參與仍處在探索階段[4]，采取的措施較少，推行的力度較弱。依照Sherry Amstein[2]市民參與梯級理論，我國公眾參與處于初級階段，公眾是被動告知與接受，參與方式局限于規劃公示會、規劃展示會、新聞發布會等征詢意見的淺層參與階段，并未進入合作性參與、代表性參與、決策性參與的實質階段，關鍵之處在于沒有形成較為完善的公眾參與機制，如公眾參與的各階段、參與方式、組織形式、參與內容等。根源在于公眾參與沒有滲入到規劃建設全過程，且各階段缺乏有效的參與平臺與運行機制，致使公眾參與仍處于初級被動階段。

1.3 參與行為留于形式

當前規劃制定與審批的參與者主要為政府部門、研究機構及行業專家，規劃決策體現為“精英式”規劃，仍沒有演進為民主式的交往規劃。公眾以一種非志愿、非平等的參與形式存在，致使公眾參與的實效性大打折扣，被視為走形式、做樣子，與預期公眾參與應起到的作用大相徑庭。公眾不能充分了解規劃的始末，知情權未得到落實，公眾的決策權和監督權更沒有得到實質性保障。公眾參與僅留存于“公眾咨詢”而非“共同決策”的象征性層面，最終陷于冷漠、失望之中。

1.4 參與主體主觀意愿與能力缺乏

公眾參與的主觀能動性較弱，只有涉及到自身利益侵害時公眾才會自發興起維權行為，面對公共利益，公眾參與主觀意愿及積極性較弱。同時，公眾參與的主體也不夠廣泛，更忽視了社會弱勢群體的利益。參與的平臺中規劃委員會、社區居民委員會具有濃厚的行政色彩，無法有效地體現廣大社會群體的話語權；非營利組織（NPO）在我國仍沒有受到重視，組織力度和宣傳影響力得不到認可。此外，城市綠地規劃管理專業性較強，公眾參與規劃過程時，其能力難以理解大量專業術語及提出建設性意見，致使公眾參與陷于“平庸化”，其話語權往往被專家政府機構所忽視。

2 新公共服務與共同體意識賦予公眾參與的理論途徑

新公共服務是繼“韋伯主義”傳統管理理論和“新公共管理”理論之后盛行的公共管理理論，以公民為核心，強調實現公共利益、民主權益和服務精神，更將公眾參與治理和維護公共管理視為權益的體現，倡導多主體的協商、合作，在政府、非營利組織、市民團體、社區居民之間形成一種新型的協動關系。市民調查、協商對話、組建社區團體組織等策略成為新公共服務管理理論實現的行動指南。

共同體意識可以激發公眾參與的主觀能動意愿。“共同體”是聚居在一定地域的人群所組成的生活共同體，通過共同生活而形成類似的共同思想、習慣和歸屬感等[5]。滕尼斯提出“共同體”即“社區”的概念，認為交往與認同意識是共同體區別于地理意義上聚集群體的本質特征[6]，即共同體意識。臺灣學者陳其南提出村莊、街區、城鎮、城市都可以是一個“社區”，其最重要的核心是聚集在該地域居民具備共同體的合作和認同意識[7]，形成共同心理認同感、歸屬感，是共同營造或稱“社區營造”的內在源動力。

3 我國城市綠地規劃與管理中公眾參與機制設想

以人為本的理念下，塑造服務型政府職能的轉型中，轉變規劃制定與建設維護管理自上而下的政府統帥決策模式，形成政府機構、行業專家和市民群體共同溝通的“協作”模式。其中，對于權利主體之一的市民群體，公眾參與無疑是城市綠地規劃制定與建設管理中主體意愿實現的制度保障途徑，而其有效地實施離不開法制化保障、社區營造、參與平臺、參與全過程機制和參與運行保障機制。

3.1 公眾參與權利的法制化保障

法律作為一項莊嚴神圣不可觸犯的社會治理有力武器和管理制度，賦予公民權益和責任義務。在景觀的法制化建設中，日本具有較完善的立法體系，主干法《景觀法》與《城市綠地法》（原《城市綠地保全法》）[8]、《城市公園法》等相關法律，將“景觀”規劃、建設管理以法制化的形式有效地推進。《景觀法》和《城市綠地法》明確賦予居民參與規劃建設權益，同時提出制定景觀規劃和綠地基本規劃程序及規劃全過程中對公眾參與的要求。

我國城市綠地規劃與管理中，公眾參與得以實現的首要推行機制即為法律保障機制。通過修訂城市綠地建設相關法規條例，增設并完善公眾參與目標及機制的必要性，同時賦予公眾各項參與權益，如知情權、決策權、監督權、營造權，落實公眾參與的法律地位。完善法定的綠地系統規劃編制內容，明確提出公眾參與規劃的程序、內容、方式，從而保障公眾參與的有效性與實施性。

3.2 “社區營造”激發公眾參與主觀能動意愿

公眾參與是自下而上的公共管理制度，來源于市民自發、志愿組織參與住區環境改善、街區綠地建設、甚至城市綠地規劃與管理，并非政府自上而下的強制推行。而市民自發的源動力，共同體意識的重塑便是為激發公共利益主體主觀能動意愿的根本。日本、臺灣全面推行“社區營造”[9]活動，既是為喚醒市民社會共同體意識、激發主人翁責任感，積極自愿投入城市家園營造，同時也成為很好的社區自治推廣模式（圖1）。從最初自發保護社區環境“一事一議”的抵抗運動演變為一種凝聚了廣泛的社會力量，有組織的社會活動。市民團體、非營利組織（NPO）等積極活躍于身邊的規劃建設及各類改善環境質量的活動。為促進政府與市民之間更好的溝通，臺灣推行了社區規劃師制度，改變規劃師一貫服務于政府的宗旨，轉而成為市民進行社區營造的專業咨詢顧問，其往往來自于具有專業知識的志愿者團體，服務與市民、立足于居民的需求。

圖1 NPO組織公眾參與活動西品治南社區公園 [10]

“社區營造”是建設優美的城市綠地景觀，喚醒市民社會共同體意識，激發市民主人翁責任感、榮譽感和歸屬感，主動投入城市綠地建設，形成廣泛的公眾參與的重要途徑。當前在我國，城市綠化建設經歷了規模化快速增長以來，對綠地質量和綜合效能的提升成為主流，公眾參與的訴求也與日俱增，推行“社區營造”的契機已經顯現。應以公眾參與為核心，形成多樣化的參與綠地營造全過程平臺，從對居住綠地景觀營造逐步擴展為街區綠地營造、城市綠地營造，使以公眾參與為主體的社區景觀營造，激發市民共同體意識，自下而上地實現良好的城市綠地建設與管理維護。

3.3 建立公眾參與平臺機制

公眾參與不是個體意愿行為，而是具有共同體意識的組織群體活動。非營利組織（NPO）、社區團體組織、志愿者團體等為公眾參與提供了平臺與機會。日本為促進公眾參與頒布了《特定非營利活動促進法》（簡稱《NPO促進法》），給予公眾參與以法制化和規范化保障[11]。既鼓勵公眾參與社會公益活動的積極性，又確保活動制定和實施的有序性和有效性。此外，日本社區居民自發組織，如“社區營造委員會”“社區營造基金會”等團體以改善共同生活的環境及提升生活品質為目的，參與“協議會”“懇談會”等，與地方政府、專家等共同討論設計方案，修改意見，并協商制定建設完成后的市民參與實施辦法。同時“社區營造委員會”還舉辦各類促進社區活力的科普教育與宣傳活動等，使市民真正成為地區建設的主體（圖2）。

為推行公眾參與，我國城市綠地管理相關政府機構應協商成立城市綠地規劃委員會，由政府相關職能部門人員、行業專家和NPO代表、社會團體組織代表組成，負責組織編制綠地相關規劃及公眾參與規劃內容，其中公眾參與應明確參與方式、時間、活動內容，并于網絡媒體公布。同時成立咨詢委員會，包括負責組織溝通的政府機構建立項目咨詢委員會；行業專家學者組成技術咨詢委員會并實行社區規劃師制度，承擔解答政府機構及市民團體組織的專業問題并給予規劃建設中技術支持；社區咨詢委員會由社區團體組織及NPO代表組成，

圖2 社區居民團體自發組織公園建設管理活動 [12]

直接反映公眾意愿與建議，代表廣大公眾利益參與到規劃決策中（圖3）。

3.4 建立公眾參與綠地營造的全過程機制

城市綠地作為公共資源的一種，區別于其他，如教育、醫療、體育等公共服務資源所具有的特點，其公眾參與可以滲透到規劃制定前、規劃過程中、維護管理、營造活力的全過程來實現綠地空間公正性，體現公眾參與的知情權、決策權、監督權、營造權（圖4）。

圖3 城市綠地中公眾參與平臺機制

圖4 公眾參與城市綠地規劃建設全過程機制

規劃制定前通過電視、網絡等媒體明確告知公眾要開展項目的原因、動員公眾積極參與并提出有建設性的意見，實現公眾參與的知情權；規劃制定過程中，社區團體組織代表或NPO代表參與聽證會、審議會，與規劃委員會其他利益主體協商制定規劃決策與修訂，實現公眾決策權；在建設管理與綠地使用維護中，規劃委員會通過放權或指定社區團體組織、NPO進行綠地管理與維護的監督；在激發城市綠地活力中，公眾具有至關重要的推動作用，通過組織開展各類宣傳普及知識等活動營造綠地活力，如日本東京都港區綠地營造中，社區居民和NPO合作開展“花卉樂園計劃”，使居民既是綠地空間的使用者又成為管理空間的維護者[13]（圖5）。港區政府開展港區景觀評選活動（圖6），同時制定城市景觀手冊（兒童版）（圖7），宣傳并激發港區居民的歸屬感和榮譽感，積極參與到港區建設中來，實現公眾的營造權。由此，從知情權、決策權、監督權、營造權的完善來實現公眾參與城市綠地營造的全過程。

3.5 建立公眾參與的運行保障機制

運行保障機制確保公眾參與順利實現（圖8）。資金保障是公眾參與平臺，如NPO組織、社區團體組織活動的必要保證，政府實施撥款及成立基金會和市民自愿捐助成為資金來源的重要渠道。而激發并提升市民的共同體意識及主人翁責任感需要網絡媒體進行廣泛宣傳公眾參與的必要性，同時加強市民城市建設相關知識培訓，以縮小在多主體溝通中產生的障礙，避免公眾參與陷入規劃的“平庸化”輿論中。

圖5 居民參與城市綠地管理活動

圖6 區民喜愛景觀評選活動

圖7 港區城市景觀手冊（兒童版）

圖8 公眾參與運行保障機制

4 結語

公眾參與城市綠地規劃與建設管理是社會公平正義核心價值觀的體現，是實現綠地空間公正性的制度保障。以塑造服務型公共管理體制為契機，形成政府機構、行業專家、企事業者、市民群體等多主體“協作”管理模式。推行“社區營造”激發居民共同體意識和主人翁責任感。搭建公眾參與NPO、社區團體組織等多渠道平臺，提供規劃管理維護的全過程公眾參與，實現公眾參與的知情權、決策權、監督權和營造權。推動并完善公眾參與的運行保障機制，使全民積極投入到城市綠地建設和共同的城市家園營造中來。

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