深化行政審批制度改革的實踐與思考

馬小明

【摘要】行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內容，是民主政治建設的重要內容，是政府職能轉變的關鍵環節。黨的十八大以來，簡政放權、推進政府職能轉變，成為中國全面深化改革的關鍵。在全面深化改革的關鍵時期，認真總結天臺縣行政審批制度改革取得的成效，梳理存在的問題，研究深化改革的具體建議和措施，對于推動政府職能轉變，深化行政體制改革，具有十分重要的意義。

【關鍵詞】行政審批制度；改革

一、天臺縣深化行政審批改革的主要做法和成效

天臺縣在深化行政審批改革，推進政府簡政放權，進一步服務便民、服務為民的這條改革之路上積極探索，主要經歷了以下三個階段并取得了一定成效：

1、行政服務中心的“一站式”服務探索。從2001年開始，國務院推行行政審批制度改革，全國各地紛紛建立起以組織、協調、監督為職能的“一站式”行政服務機構，天臺縣行政服務中心就是制度改革、社會管理創新的產物。天臺縣行政服務中心前身是天臺縣便民服務中心，于2001年10月正式啟動運行。2007年7月，更名為行政服務中心。中心自成立以來，實行敞開式集中辦公，在“全、簡、快、降”四字上狠下工夫，按照“一門受理、集中辦理、統一收費、限時辦結”的原則，推行“六公開”服務，實行“五件”管理和“五制”辦理，不斷強化服務功能，牢牢抓住“便民”這主題，唱響發展主旋律，著力從管理模式、運行形式、服務方式上大膽創新，努力將中心建設成“為民服務的窗口、政府形象的窗口、精神文明的窗口和廉政建設示范窗口”。經過第一個五年的初創探索，天臺縣各部門建立規范了“一門受理、集中辦理、統一收費、限時辦結”的“一站式”運行模式。

2、職能歸并下“兩集中、兩到位”的實踐。中心成立的第二個五年是加強職能歸并、狠抓“兩集中、兩到位”的實踐期和經驗積累期。全縣28個部門在中心設置窗口（其中18個部門行政審批科成建制進駐），14個部門審批事項進入綜合窗口，各部門向行政審批科進行了充分的授權，實現了從受理、現場踏勘、審核、審批、制證的一條龍服務。全縣行政審批事項612項（含行政許可、行政確認、行政征收和其他行政權力事項），進中心審批事項565項，省級權力下放事項261項，縣級下放到鄉鎮的有38項，項目的集中度達92.5%，一審一核項目達72%，中心年平均辦件量為13萬件左右，按時辦結率達100%，基本實現了“政府審批一個窗口對外”的目標。2013年開始的第六輪行政審批制度改革，天臺縣主動探索規范行政審批中介機構管理、全面清理鄉村兩級前置蓋章，積極實施商事登記制度改革、大力開展重點項目審批全程代理、有力推進流程再造、精簡項目、聯合審批、上門服務等，在關鍵環節、審批效率和服務質量上實現了新的突破，行政審批速度一直居臺州市前列。其中中介機構改革和清理鄉村兩級前置蓋章工作得到了省市領導的批示肯定，并在全市推廣。中心先后被評為“省示范行政服務中心”、“浙江省創先爭優先進基層黨組織”、“浙江省模范集體”，并連續9年在全市群眾滿意指數測評中名列前茅。

二、當前存在的困難和問題

天臺縣深化行政審批制度改革工作雖然取得了明顯成效，但也還存在不少問題和困難。主要表現在：

1、授權不充分，與原審批部門職責劃分不清晰。一些職能部門拘泥于部門利益或存在“重審批輕監管”的觀念，不愿將行政審批權轉移給行政審批局。有的僅下放部分含金量較低的項目，對有含金量的項目仍牢牢抓在手里；有的僅將審批的部分流程下放至審批局，但在辦理過程中需要的現場勘查、技術論證等環節仍掌握在原部門手中。這種授權的混亂和不充分將對行政審批局履職能力造成嚴重影響，甚至直接關系到行政審批局改革的成敗。同時，行政審批局作為新增的行政機構，相關法律配套并不完善，與職能部門在審批責任和監管責任的劃分上并不明確。

2、打破縱向間政府關系，橫向協調難度大。審批局將各職能部門的行政審批權劃轉過來，是對政府各部門橫向關系的一種調整。這種調整有助于突破傳統行政審批方式的局限與不足，打破了一直以來中國政府“上下對口，左右對齊”的縱向格局。在這種背景下，一級政府的機構變革，經常受制于上下級政府固有機構模式的制約，導致工作乏力。實際上，行政審批局成立后很快就面臨了這樣的問題和挑戰，天臺縣行政審批局沒有“職責同構”格局下相對應的上級主管部門，需要溝通協調時，行政審批局就要與20多個縣級平行職能部門及其對應的上級職能部門分別溝通，并需要應對來自多個上級部門的大量業務指導、政策學習、目標考核等對接工作，這不僅增加了協調的難度，而且影響工作效率。

三、深化天臺縣行政審批制度改革的思考與建議

根據中央和省市委關于深化行政審批制度改革的要求，并針對天臺縣推進相對集中行政許可試點工作中存在的主要問題和困難，建議如下：

1、加快簡政放權，推動權力下放。一是為全面提高審批效率，推進政府職能轉變，釋放政府的管理效能，對直接面向基層、量大面廣、由地方管理更加方便有效的經濟社會事項，建議省級部門下發到縣級和基層管理。如省級審批的土地、環評、合理用能等審批，在堅持統一管理的前提下，由省政府、下放給天臺縣審批。以及將市級行政審批權限原則上全部下放到縣級，實行市縣同權。二是做好部門之間的橫向銜接。主要是審批職能剝離后，監管職能保留在原業務主管部門，所以，我們需要考慮在審批前的一些前期準備工作、審批過程中的踏勘和批后結果與監管部門做好銜接、反饋，做到事前、事中、事后的動態協調監管。

2、“橫向集中”和“縱向調整”協同，實現通達銜接。要打通“最后一公里”，使改革落地，就必須協同改革，上下聯動。一是做好與上級部門的銜接。省市一級部門要首先認可縣審批局的審批結果，解決審批業務的網絡問題。縣審批局要及時關注上級業務部門召開的業務學習會、培訓會和業務相關的各種會議通知，涉及業務方面的發文、信息共享和通報等，做好溝通協調。二是做好與鄉鎮和基層站所的銜接。有些部門在鄉鎮（街道）設有站所，下放了一定的審批職能，我們要以審批局成立為契機，推動這些職能的剝離和實施。要分兩方面進行考慮和實施：只能如果不剝離，我們要防止主管部門把事項向基層站所下放來回避。如果剝離了，要由鄉鎮來實施，集中到鄉鎮便民服務中心辦理，我們要做好人員力量的承接準備。

3、加大信息化建設力度，打造“一張網”審批系統。一是依托服務平臺，構建覆蓋本級政府的統一網上審批平臺，實現各類審批行為的“一網進、一網批、一網出、一網監督”目標。二是建議由省里對“浙江政務服務網”統一進行升級完善，按照全省各部門的行政審批和業務管理需求，打通各部門之間審批和業務管理系統的信息壁壘，實現數據共享，建設統一的行政審批云數據庫，并通過網絡將各級平臺、各個部門連接成為全省統一的審批服務體系，為網上審批提供技術支撐。三是推進行政審批云數據庫與各專項數據庫的互聯互通，降低全社會行政審批成本。如，連接企業法人統一數字認證系統，實現企業法人電子身份一點登錄、行政區域內統一認證。

4、加強“權力集中”與“權力制衡”并重。權力的高度集中，容易帶來權力難以制約的風險。在行政審批局建制下，這一問題更需引起充分的注意。因此，在實行“行政審批局”模式的改革過程中，一方面需要相對集中行政許可權于審批局，另一方面也需要堅持權責一致原則和健全權力約束機制，我們要建立起事中事后監管機制、審管聯動工作機制，通過“互聯網+”，強化審批局與監管部門各自負責、雙向制約責任體系，保障“審管分離”模式下不出現監管工作的空檔和時間差，促進行政管理運行順暢和監管到位。在保障審批權高效集中行使的同時，也要將審批權限放入監督約束的制度“籠子”里，讓權力不能“任性”。