修訂民用航空法，平息無人機駕駛員培訓發證之爭

戚偉

【摘要】隨著市場對飛手需求的快速增長，和無人機研發、生產企業綜合實力的提升，擁有培訓飛手能力的企業和飛手學員，在市場化的雙向選擇中達成一致，并不應受到行政體制的阻礙。主管民用航空的政府部門“惟一”委托某一協會管理無人機駕駛員培訓發證，既不符合政策要求，也不符合市場參與各方的期望。

【關鍵詞】無人機駕駛員培訓

一方面，中央要求“紅頂中介”、“紅頂協會”摘帽。2015年7月8日，中辦國辦發布了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，明確要求厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

另一方面，民用航空培訓完全可以引入社會資本參與。《十三五規劃綱要》也要求，“面向社會資本擴大市場準入，加快開放電力、民航、鐵路、石油、天然氣、郵政、市政公用等行業的競爭性業務”。

從國家政策來看，某一協會獨享政府部門“委托”，管理涉及全行業、甚至全社會的“業務”，是違背政策出發點的。

同時，根據《中華人民共和國反壟斷法》相關規定，政府部門實行“惟一”委托，涉嫌“濫用行政權力，排除、限制競爭。”

一、當前法律不滿足無人機發展需要，應當修訂法律或訂立新法

現有的《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國飛行基本規則》《通用航空飛行管制條例》《民用航空安全保衛條例》等涉及民用航空的法律法規，均未提及無人機駕駛員及其資格管理。

現行《民用航空法》明確表示，“本法所稱航空人員，是指下列從事民用航空活動的空勤人員和地面人員：1、空勤人員，包括駕駛員、領航員、飛行機械人員、飛行通信員、乘務員；2、地面人員，包括民用航空器維修人員、空中交通管制員、飛行簽派員、航空電臺通信員。”

《民用航空法》中所指的航空人員，無論空勤人員或是地面人員，均不符合無人機駕駛員特征。與空勤人員相比，無人機駕駛員的特點是駕駛員不在空中工作，與“空勤”概念不符；與地面人員相比，無人機駕駛員負責無人機駕駛，而不是“維修人員”、“空中交通管制員”、“飛行簽派員”或“航空電臺通信員”。

由此可見，《民用航空法》是針對“有人航空”訂立的法律。在訂立《民用航空法》的時代，無人機并未獲得顯著的發展，尚處于被法律忽略的“航模”階段，不具有價值較高的財產屬性，也不存在造成較大社會危害的可能性。

目前僅有民航局飛行標準司發布的《輕小無人機運行管理規定（試行）》和《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》以部門規定的形式實施對無人機運行和無人機駕駛員的管理。而作為取代《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》的《民用無人機駕駛員管理暫行規定》尚在征求意見中。

而無論《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》抑或《民用無人機駕駛員管理暫行規定》，都在大型無人機駕駛員的資質要求上，直接引入“運動或私用駕駛員執照”、“帶有飛機或直升機等級的商用駕駛員執照”、“航線運輸駕駛員”以及“按《民用航空人員體檢合格證管理規則》（CCAR-67FS）頒發的有效體檢合格證”等對“有人駕駛類”民航飛行員的要求。這顯然也有待完善。

然而，2016年8月公開征求意見的《民用航空法（修訂征求意見稿）》仍未提及“無人機”，也未把無人機作為一個獨立門類，列入修訂稿考量。這意味著，該《民用航空法（修訂征求意見稿）》依然只是針對有人航空起草的。

二、無人機駕駛員培訓發證需由法律法規制定規則

為避免“政府權力協會化”，無人機駕駛員培訓發證，應由法律法規而不是部門規章制訂規則，由政府部門而不是協會來組織考試和發證，對無人機駕駛員培訓機構的管理也不應“惟一委托”。

1、協會代表團體，其約束力范圍不應延展至全社會

協會是法人或自然人“自愿”組成的社會團體，協會的規則、決定應僅對會員有約束力。

法人或自然人“享有對無人機駕駛、使用的權利”，這種權利的實現，不應以“跟某一家協會發生聯系”為前提。或者說，假使有法人或自然人不認可某一協會的章程、宗旨或辦事方式，甚至對其有排斥心理，應有權在不與該協會發生聯系的情況下，享有法律所賦予的權利。

2、無人機駕駛員培訓發證含商業行為屬性，壟斷不利于市場公平

無人機駕駛培訓目前的市場價大致在5000元至10萬元區間內，根據機型和崗位的不同，價格差異較大。從目前來看，無人機駕駛培訓存在良好的市場前景和可觀的利潤空間。由此可見，具備無人機駕駛培訓實力的企業，希望在這個市場分一塊“蛋糕”，是正常的訴求。

通過行政干預，阻止眾多有實力企業公平參與市場競爭，將造成“行政壟斷”，降低效率，使市場畸化發展。

3、歸口管理部門實現，“依法行政”需有法律依據

上文已對《民用航空法》缺少與無人機有關的規定進行了分析，民航局作為依法行政的政府部門，需有法可依。然而目前關于無人機的法律尚屬空白。

因此，修訂《民用航空法》，是歸口管理部門實現“依法行政”的前提條件。

三、關于無人機駕駛員培訓發證的思考

以汽車駕駛員執照管理作為參照，理清民用無人機駕駛員執照管理思路與分級分類管理的必要性。

汽車行駛與鐵路運輸、地鐵客運不同。鐵路線、地鐵線屬公共交通專用線路，非授權的車輛不能占用、通行，這與航線航空運輸有較大共性。而汽車是普通人在遵守交通法規和限號限行令的情況下，可以自主駕駛、使用。至少應立法許可一部分類別的民用無人機可以在遵守低空航行法規和臨時管理指令的情況下，有所有者自主駕駛、操作。

還要看到，對汽車駕駛員的管理也是采用了較為詳細的分級分類管理，如大型客車需A1本，城市公交車需A3本，中型客車需B1本，大型貨車需B2本，小型汽車需C1本等。汽車駕駛證向下兼容，即持A1本的汽車司機可以駕駛所有類別的汽車，而持低級別駕駛證的司機不能駕駛高級別的汽車。

這些方面，是未來的無人機駕駛執照應當借鑒的，而不是由培訓機構直接授予通用的無人機駕駛證，或是單純從業務領域來對無人機駕駛員分類。

此外，上文提到，無人機駕駛員培訓存在良好的市場前景和可觀的利潤空間，因此不應制造“行政壟斷”，而應接受符合資質要求的企業參與市場競爭。

無人機駕駛學員應可以如機動車駕駛學員一般，根據收費、課程品質、考試通過率、時間合適、往返便利等因素，選擇適合自己的無人機駕駛培訓機構。

而協會主持的資格考試，其法律嚴肅性也無法企及國家機關主持的資格考試。不能排除部分無人機駕駛員未能通過某一協會主持的考試，而通過另外的協會獲得無人機駕駛執照的可能性。

而且從目前來看，不同協會頒發的無人機駕駛員執照的有效期也是不同的，有的執照沒有期限限制，而有的有效期僅為一年。

因此，考試環節應由政府歸口管理部門統一組織，強化紀律，以確保眾多培訓機構的無人機駕駛員水平達到“法定標準”。其發證也應由政府歸口管理部門統一管理，這一點，可以借鑒公安系統的車管所對機動車駕駛員及駕駛執照的管理模式。