以指標體系建設提升社區(qū)治理制度化水平

劉小珍

【摘要】社會轉型所帶來的社區(qū)治理結構變遷、權利時代公眾主體意識的覺醒、城市社區(qū)對公共生活的“公共性”呼求，這些都從“自上而下”和“自下而上”兩個方向推動了社區(qū)治理中公眾參與的興起。

【關鍵詞】社區(qū)治理；指標體系；制度化

社區(qū)居民參與有序度和有效性的提升，既有賴于參與意識與公共精神的培育，更有賴于相互協(xié)調的規(guī)則作保證，有必要的路徑和機制做支持。實踐中，社區(qū)治理指標體系能夠提供描述性的、定量的數(shù)據(jù)，能夠描述現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)趨勢，尋找各個變量之間的關系，非常有針對性的發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)治理中的瓶頸問題，對于提升治理的制度化水平具有重要導向作用。在這方面，H社區(qū)的創(chuàng)新探索給我們提供了有益借鑒。

一、社區(qū)治理指標體系的主要特點

H社區(qū)是由舊區(qū)改造而成的新建商品房小區(qū)，始建于2001年，總建筑面積22萬平方米，居民1641戶，常住人口近5000人。近年來，H社區(qū)以黨建引領，探索社區(qū)治理新模式，黨員骨干作用發(fā)揮和公眾參與自治自覺性大幅增強。2015年， H社區(qū)從建立治理指標體系入手，探索新的途徑、方法，提高治理能力。這一體系的目標指向十分明確，即在黨建引領下，建立安居樂業(yè)的新秩序，增強自我管理、自我教育、自我服務能力，落實責任制。主要有以下特點。

1、突出問題導向

指標體系都是從小區(qū)存在的問題出發(fā)，建立防范、處置、監(jiān)管的不同層級指標作為管理參數(shù)。這些問題事關群眾安居樂業(yè)，大致三類。

（1）需要增強的防范安全。有7大項目，每個項目有若干子項目，這些子項目都是涉及到家家戶戶，每個居民的生命財產(chǎn)，自治的責任就是嚴加防范，盡可能降低發(fā)生幾率。

（2）需要強化的協(xié)調管理。有8大項目，每個項目有若干子項目，子項目列出的內容就是日常發(fā)生的各種各樣矛盾、糾紛，需要通過協(xié)調管理逐一解決。

（3）需要滿足的群眾多元需求。也有8大項目，每個項目也有若干子項目，子項目中的服務菜單旨在滿足不同階層、不同群體的不同需求，盡量做到大眾化與個性化的統(tǒng)一，皆大歡喜。

2、突出自我加壓

指標體系涉及的項目，都同政府在基層的條塊部門相關，其中黨建引領更是基層黨組織的重要職責。因此，H社區(qū)的治理指標體系自我加壓關系到各個方面，是完善基層社會治理的有效途徑和方法。

（1）“三自”壓力。在居民區(qū)實行“自我管理、自我教育、自我服務”是《城市居委會組織法》對居委會的職能定位，實際上目前的業(yè)委會包括自治家園等新生的群眾自治組織都遵守“三自”法則運作，把“三自”內容作為考核指標，這是自治組織自我加壓的體系，把“自為”提到一個新高度。

（2）公權壓力。指標體系涉及公權領域，管理、服務、安全都帶有公共性，許多項目關系到公建配套的完善、使用問題，說到底是一個政府工作重心下移，基層基礎工作是否扎實的問題。考核的結果不僅反映基層治理的效果，更反映政府有關部門的工作質量。

（3）黨組織壓力。黨的十八大提出要建設“學習型、服務型、創(chuàng)新型”的基層黨組織，而黨的十六大更具體提出社區(qū)黨建要以“服務群眾為重點”，在完善服務群眾方面，基層黨組織負有重要的領導和引領責任，從這意義上看，這個指標體系也在考核基層黨組織。

3、突出黨建引領

在治理指標體系中把黨建引領作為一個類別，一方面說明社區(qū)黨組織的自身政治功能和服務功能比較強，在自治組織中的威信比較高。另一方面也反映出自治組織的政治意識和黨的意識比較強，自覺接受黨的領導。黨組織通過三條途徑加以引領。

（1）通過規(guī)范1+3模式。即在黨支部的領導下，統(tǒng)籌協(xié)調居委會、業(yè)委會、物業(yè)管理“三駕馬車”的不同作用，并在自治家園中發(fā)揮引領作用。

（2）通過黨員示范作用。要求黨員把發(fā)揮先鋒模范作用落實到自覺參與治理的行動上，并成為自治家園的骨干力量。

（3）通過組織擴大志愿者隊伍夯實群眾基礎。不斷更新和擴大志愿者隊伍，讓更多的群眾參與自治家園建設，形成“我為人人，人人為我”的和諧氛圍。

二、社區(qū)治理指標體系建設的實踐成效

歸納H社區(qū)創(chuàng)新基層治理的做法，在實踐中增強了秩序意識、規(guī)則意識和責任意識。

1、秩序擴展意識。H社區(qū)是商品住宅區(qū)，業(yè)主來自各地各階層，異質性明顯。由于生活習慣不同，容易造成秩序上的亂象。把“三自”的內涵與外延上升到標準化的分級項目，又通過目項化管理，規(guī)范業(yè)主行為，實現(xiàn)建立生活共同體的新秩序。感到秩序井然對生活質量的重要性。

2、規(guī)則制定意識。居民在參與自治和被自治的互動過程中，逐步看到照章辦事的好處，即公開、公平、公正，一切在陽光下操作，慢慢養(yǎng)成“碰到問題找法，解決問題靠法”的習慣，辦事處世講規(guī)則的意識越來越普遍。他們在實踐中認識到，對一個生人集聚的社區(qū)來說，制定剛性的規(guī)則要比說教柔性的道德更重要。

3、落實責任意識。由于指標體系的科目既具體，又明確，做好做差群眾一目了然，這就在客觀上增強了管理者的責任心，變被動為主動，使道德上的奉獻精神與責任上使命感融為一體，有助于建立健全基層治理的長效機制。

三、社區(qū)治理指標體系建設的借鑒意義

指標的作用在于提供描述性的、定量的數(shù)據(jù)，開展清晰有效的定量數(shù)據(jù)和分析，為提升社區(qū)治理水平提供依據(jù)。社區(qū)治理指標體系有著自身的特點和功能。基層社區(qū)位于一個相對小的地理區(qū)域內，社區(qū)居民容易產(chǎn)生有共同的需求和目標，能夠非常有針對性的發(fā)現(xiàn)和解決問題。同時居民之間擁有方便的溝通機制和社會關系網(wǎng)絡，可以廣泛的參與，社區(qū)建設的組織者由于身處其中，對所在社區(qū)的文化、社會結構、人口、政治結構和社區(qū)存在的問題可以有相當透徹的了解，獲取社區(qū)居民的認同，促進社區(qū)治理中公眾參與度的不斷提升。H社區(qū)的治理探索為提升社區(qū)治理中公眾參與提供了借鑒思路。

1、注重發(fā)育群眾自治組織。群眾自治組織是推動社區(qū)民主參與的組織依托，群眾自治組織的發(fā)展壯大，既能擴展社區(qū)公共空間的領域范圍，也能培育社區(qū)居民的參與精神，鍛煉居民參與自治的能力。

2、注重擴大群眾自治精英隊伍。群眾精英隊伍的數(shù)量和水平對群眾自治程度具有重要的影響，高素質的群眾精英隊伍能實現(xiàn)對資源的有效整合、積極動員群眾參與公共活動。同時，素質過硬的社區(qū)精英隊伍能提高群眾自治組織的權威性與協(xié)調性，形成居民和其他社會組織對社區(qū)共同體的認同感。

3、注重積淀社區(qū)文化資源。在異質性比較高的城市社區(qū)中，塑造現(xiàn)代社區(qū)文化將有利于社區(qū)共同體意識的形成，形成社區(qū)居民參與社區(qū)治理的公共意識與對社區(qū)負責的社區(qū)精神。社區(qū)共同體精神的形成是一個長期的過程，它離不開社區(qū)居民的廣泛參與，只有大多數(shù)居民重視社區(qū)公共事務，提高對社區(qū)的認同度，公民參與積極性才能隨之提高。

4、注重加強制度建設。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的發(fā)展都離不開居民的參與，而居民的制度化參與是社區(qū)民主自治協(xié)調共進、向縱深發(fā)展的關鍵。因此，群眾自治作為居民權利表達與實現(xiàn)的制度安排和過程，探索形成一套能夠合理配置和有效實施的居民自治參與制度，以此來引導居民有序地、理性地、周期性的參與，對于社區(qū)自治理念培育、社區(qū)自治協(xié)調發(fā)展、社區(qū)服務多元合作以及社區(qū)事務評價監(jiān)督具有極其重要的規(guī)范和導向作用。