生態文明建設視角下的“十三五”土地整治規劃研究
——以沈陽市為例

文/沈陽市國土資源發展研究中心 孔令蘇 李玉芳 荀文會 李洪濤

生態文明建設視角下的“十三五”土地整治規劃研究
——以沈陽市為例

文/沈陽市國土資源發展研究中心 孔令蘇 李玉芳 荀文會 李洪濤

生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容， 2015年出臺的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出要“加快推進國土綜合整治”， 2016年12月26日，《全國土地整治規劃（2016-2020）》由國務院下發并實施，各地土地整治規劃編制工作已經全面啟動，經濟發展新常態下，基于生態文明建設，與時俱進、科學合理地開展土地整治規劃編制, 是“十三五”期間土地整治工作的一項艱巨任務。本文以沈陽市為例，結合生態環境現狀，總結 “十二五”土地整治規劃生態環境整治措施及存在問題，探討 “十三五”土地整治規劃生態文明建設的重點問題，旨在為更好地進行土地整治規劃編制工作提供參考。

“十二五”土地整治規劃生態環境整治措施

1. 積極推行生態友好型土地整治

沈陽市“十二五”土地整治規劃力求推行生態友好型土地整治，將生態安全理念貫穿土地整治全過程，實施原生態景觀保護工程。土地整治活動要保護現有生態要素和景觀要素，降低對原始生態環境的干擾。積極實施生物多樣性保護、生態修復、自然和人文景觀保護、景觀風貌提升工程，提高土地覆蓋的鑲嵌性及生態景觀服務功能。加強了生態景觀型土地整治技術的應用。提出土地整治工程應將規劃設計與生態保護、環境保護和景觀設計相結合，推廣生態型新技術、新材料和新工藝在土地整治中的應用，做到點、線、面協調統一，構筑物的造型及色彩與自然協調統一。

2. 著力構建基礎性生態網絡

沈陽市“十二五”土地整治規劃重視構建基礎性生態網絡。在土地整治活動中首先加強了生態建設的宏觀控制。注重區域生態功能協調，切實按照生態功能區劃進行城市建設與產業布局。其次加強了生態核心區保護與建設。優先保護濕地、沼澤、灘涂等自然濕地、重點保護半自然生境，本地植物多樣性較高、特有物種群落和生境、自然遺留地、文化遺產保護等區域，增加自然區域面積，可持續地保存、維護和發展具有國家及國際意義的生態系統，形成生態核心區。最后合理布設了景觀生態廊道。加強生態修復和重建，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態廊道，連接殘存自然、半自然生境，加強各生態系統之間的有機聯系，提高景觀連通性。

3. 大力恢復與重建退化生態系統

沈陽市“十二五”土地整治規劃對恢復與重建退化生態系統提出了具體措施。在水土流失綜合治理方面，堅持規模治理、集中治理、連續治理，積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失，有效遏制由于自然因素和人為活動造成的水土流失。在風蝕沙化土地防治方面。深入建設喬灌草相結合的防風固沙體系，防止流沙蔓延和擴展。擴大人工種草面積，通過采取改良草地、圍欄封育等生物和工程措施，對沙化土地進行有效保護和恢復。在水環境保護方面。繼續實施主要污染物排放總量控制，加強衛工河生態化改造，深入開展遼河、渾河沈陽段等流域水環境綜合整治，促進水質改善。

土地整治規劃實施過程中存在的生態環境保護問題

1. 生態環境保護意識不強

土地整治規劃實過程中生態環境保護意識不強，對于生態環境保護意識程度的評價可以包括土地整治活動的前中后三個階段，首先，土地整治活動前期幾乎沒有進行相應的環境影響評價；其次，土地整治規劃實施過程中，多強調新增耕地規模、農用地整治規模、農村建設用地整治規模、宜耕后備土地開發規模等經濟目標，較為普遍的存在重“數量”輕“質量”的情況。再次，土地整治項目實施后，缺乏定量的土地整治生態環境保護指標及評價體系，土地整治項目驗收對生態環境建設質量審核重視不夠，土地整治項目實施后的生態環境影響評價、生態環境風險監測與風險防治投入不足。

2. 土地整治實施過程中的生態問題考慮不夠

土地整治活動在開展的過程中，使用大型機械施工、速效化學材料等技術手段來提高土地整治效率和短期效益的土地整治模式，在一定程度上對生態環境造成了不利影響。無論是未利用地開發活動、農用地整治及建設用地整治活動，大型施工機械對表土層的碾壓，爆破、機械噪音等對生物棲息地的擾動，施工過程中的揚塵等都給土壤結構、生物多樣性等帶來了直接或間接的負面效應。同時，不合理的土地整治項目布局及施工時間，不完善的生態環境保護措施等也會對不同尺度的生態景觀格局和生態系統產生負面影響。

3. 生態環境監測及評價機制亟需建立

土地整治規劃實施過程中，對土地整治生態環境風險識別與監測工作關注較少，缺乏相應的生態環境監測與預警機制。在過多的追求“數量”及短期“經濟效益”的土地整治活動中，土地整治的生態環境風險意識淡薄。同時對生態效益及影響的評價多停留在針對固定項目的定性分析上，缺乏項目間的比對分析及定量評價體系，導致生態環境影響的監測和評價結果客觀性不強，亟需建立相對應的監測及生態效益評價機制。

生態文明建設視角下的土地整治規劃重點

1. 充分理解新常態下生態文明建設要求

土地整治作為調整“三生”空間的重要抓手和平臺，是優化國土空間格局的基本手段，在編制過程中，要凸顯“綠色化”土地整治，加強土地整治實施對景觀格局和對生物多樣性的保護，加大退化、污染土地治理力度，優化生產、生活、生態空間格局。要將土地整治與精準扶貧結合起來。注重土地整治促進全面建設小康社會的重要作用，著力改善經濟欠發達鄉鎮的農業生產條件和生態環境，增強貧困地區的自我發展能力，促進美麗鄉村建設和城鄉一體化發展。

2. 充分踐行創新理念在生態文明建設中的應用

生態環境保護的發展關鍵在于創新。以理論創新為基礎，制度創新為保障，科技創新為手段，結合土地整治管理新模式和土地整治實施新途徑，不斷創新生態保護的理論基礎、管理模式、實施路徑、監管方法，構建“生態+土地整治”的可持續發展模式，土地整治實施前，建立風險評價體系，對可能發生的生態環境問題進行預警，土地整治實施過程中，對產生的生態環境問題進行監測，及時發現及時改正，建立項目生態效益評價體系，采取定性與定量相結合的評價方式，保障土地整治規劃實施過程中的生態環境科學監管、評價與保護。

3.充分考慮土地整治規劃目標和內容的調整

“十三五”土地整治規劃的編制應認真落實土地適宜性評價等前期工作，深入開展宏觀生態環境風險識別、評價與預測的理論研究及實踐。在此基礎上調整土地整治規劃目標和內容，在土地整治規劃目標方面，應積極實施土地整治的“數-量”平衡，優化土地整治指標體系，調整各類型土地整治項目的結構。在土地整治規劃內容方面，要加強生態環境保護宣傳，改進土地整治工程、生物措施，優化土地整治施工程序，加強土地整治實施后的生態環境定量評價工作，科學的認識土地整治過程中生態環境演化的客觀規律，科學合理的做好“十三五”土地整治規劃的生態環境保護工作。