新時期國家級新區的戰略定位與極化機制

內容摘要：隨著國家級新區逐漸成為新常態下一項新的區域發展戰略，新時期國家級新區的戰略定位和極化機制成為重要的研究課題。本文在對國外城市新區、我國國家級新區已有文獻的系統性研究基礎上，對各個國家級新區已有發展目標進行深入的提煉、分析，提出新時期國家級新區的定位既要符合城市新區的一般規律，還應具有鮮明的時代特征：即成為國家/區域改革創新新樣本、新常態下中心城市轉型升級新引擎、新型城鎮化下統籌城鄉新載體。國家級新區作為新型經濟增長極，將促進所在中心城市、城市群跨越發展，形成從點到線、從線到面的多層次、寬領域、全方位的區域經濟發展新路徑。

關鍵詞：國家級新區 戰略定位 極化機制

引言

作為一個新的區域研究熱點主題，國家級新區業已成為理論界和決策者們共同關心的問題。根據中國知網統計，以國家級新區為主題的年度論文收錄數量從2013年的63篇增加到2015年的163篇，增幅達259%，其研究內容逐漸從單一的個案、專題研究轉向國家級新區的整體功能研究，顯示出我國經濟進入新常態以來國家級新區作為一項整體的功能區戰略，其學術關注度大幅提升。

國家級新區早已有之，然而國家級新區作為一項戰略則形成于我國經濟進入新常態的這兩年。經歷了2014年以來的密集批復，目前我國國家級新區的數量已經達到17個（截至2016年5月），基本實現了我國東部、中部、西部、東北四大板塊的全覆蓋。按照國家新型城鎮化戰略估算，到2O2O年國家級新區預計增加50個以上，國家級新區將成為新常態下一項名副其實的國家戰略。在這樣的背景下，圍繞國家級新區的一些核心問題需要重新認識，包括：作為一項戰略，國家級新區的戰略定位是什么？作為新常態下的區域增長極，其極化機制是什么？這些都是迫切需要回應的理論和現實問題，也是本文討論的重點。

國外城市新區相關研究

國外城市新區研究始于19世紀初，主要是圍繞工業化、城市化過程中特定的城市問題展開。國外沒有“國家級”新區的概念，與之直接相關的是城市新區，相關研究對我國國家級新區建設提供了基本的理論支撐與實踐借鑒。國外早期的城市新區研究側重社會功能，研究主題聚焦于建立新區以疏解中心城市的居住、交通壓力，隨著歐美國家工業化的深入推進、逆城市化諸多弊端的出現，相關研究逐漸拓展至新區的經濟功能、開發管理等方面。從不同國家的實踐情況來看，國外的新區建設主要源自大城市功能疏散的需要，在實踐中呈現出不同的發展定位。最早進行新城建設的英國倫敦，其新城規劃的主要功能是高速工業化下的城市功能疏散，從田園城市開始，共經歷了三代新城的實踐探索；法國巴黎的新城建設，主要是基于“優先發展軸”的多中心城市理念；日本東京的新城建設則圍繞便捷交通干線支撐的“業務核心城市”；美國的新城建設則是以私營化和郊區化為動力，新城建設由公司鎮開始。其中具有代表性的研究包括：

（一）新區社會功能方面

針對西方工業革命后大城市人口膨脹引發的住房緊張、交通擁擠問題，Howard E.（1898）關于“建立新城解決城市問題”的理念被認為是新區研究的理論雛形，他通過三種“磁力”的圖解論證，提出建設兼具“城市-鄉村”優點的“田園城市”理論，對城市規模、布局結構、人口密度、綠帶等城市規劃問題提出了獨創性的見解，對英國、日本的“反磁力中心”城鎮布局體系建設提供了直接的理論指導，對其后的衛星城鎮（Unwin，1903）、有機疏散（Saarinen，1934）、廣畝城（Wright，1932）等理論具有啟蒙意義。

（二）新區經濟功能方面

Hall P.（1972）總結了英國的新城建設經驗，認為僅將新區定位為大都市的“臥城”會導致“鐘擺式”的交通問題，應注重新區就業-居住的平衡，發展新區的產業和經濟；Marshall A.（1997）提出將工業集聚區稱為產業區，Weber A.（1997）從工業區位論的角度闡釋了產業集群現象，為城市新區產業聚集研究奠定了基礎；Garreau J.（1991）將美國中心城市周邊的新區命名為“邊緣城市”，此后新區與中心城市的互動關系成為一項新的研究主題，Henderson V.（1996）探討了中心城市與邊緣城市的人口、就業與居住的競爭關系，Mc Kee D.（2001）、Barnett J.（2002）進而分別研究了邊緣城市對中心城市的經濟貢獻以及邊緣城市向城市轉型的可行性。

（三）新區開發管理方面

“美國精明增長聯盟”（Smart Growth America，2000）針對城市郊區無序蔓延、低密度開發的問題，將企業管理的理念引入城市新區發展管理，提出的“精明增長”理念，在實施方法上強調科學編制土地利用規劃、發揮政府財稅政策的指向作用；Biles R.（1998）、Forsyth A.（2002）等基于美國新城開發案例研究，指出必須發揮政府和新城開發商的共同作用，即由私人進行資本運作、地方政府提供產業和開發政策，由二者合作共同完成新區開發。

綜上所述，國家級新區是中國特有的新區建設戰略，國家級新區的建設原型來自國外的城市新區，國外的新城新區建設為我國的國家級新區建設提供了基本的理論支撐與實踐借鑒，但二者在建設背景、戰略目標、管理開發體制等方面存在顯著差異，因此傳統西方理論無法充分指導和解釋國家級新區的實踐。

國內的國家級新區相關研究

國內的國家級新區研究始于上世紀90年代，以2014年為時間節點大致分為兩類：2014年之前由于國家級新區數量較少（僅6個），相關文獻多以單一新區為研究對象，主要集中于浦東、濱海、兩江三大國家級新區，研究內容聚焦于相關個案的產業發展、體制機制等，研究方法多為定性分析；隨著2014年國家級新區開始進入密集批復期，學者們開始將“國家級新區整體”作為研究對象，研究內容開始涉及總體戰略、布局、規劃研究，研究方法上注重定性、定量的綜合應用。其中的代表性研究包括：

（一）單一新區研究方面

余典范（2007）研究了浦東新區在上世紀90年代改革開放中的示范意義，提出浦東新區與深圳特區的不同之處在于要依托上海對長三角產生輻射作用。賀曲夫等（2009）針對濱海新區管委會、各區政府多頭管理的問題，提出了濱海新區管理體制改革的三個改革方案：即設立濱海二級市、調整行政區劃設立濱海新區行政區政府、維持新區管委會模式及行政區劃現狀但通過高配管委會領導的方式擴大管理權限，并詳細論證了上述方案的優點與不足。邢春生（2010）認為改革開放催生了中國特色的區域經濟增長極，他以增長極帶動區域經濟為主線，研究了“大工業帶動”的濱海模式以及深圳特區、浦東新區對珠三角、長三角經濟區的引領帶動作用，對濱海新區帶動環渤海經濟區發展的作用機理進行深入分析。王佳寧等（2012）提出國家級新區的建設將關系到區域經濟社會發展、乃至更高層級的國家總體戰略部署，國家級新區不但要引領經濟發展，還要在行政體制、社會改革等方面大膽探索。

（二）國家級新區整體性研究方面

曹云（2016）比較了國家級新區與國家級開發區、普通城市新區的功能與特點，提出國家級新區是以改革和創新為內在動力、以建設多功能城市型經濟為方向、承擔國家全局性戰略使命的綜合功能區，國家級新區將成為新常態下我國一項新的區域發展戰略和經濟增長的新引擎。吳昊天（2015）指出國家級新區的角色是改革紅利釋放區、改革探索試驗區、區域核心增長極、產城融合典范區、綠色生態宜居地，上述研究為新時期國家級新區戰略定位的調整提供了基本思路。葉等（2015）構建了國家級新區發展潛力評價指標體系，運用GRNN法對已有國家級新區、準國家級新區所在的中心城市進行了綜合評價，將新區進行了功能分類。彭建等（2015）以城市群為評價對象，構建了國家級新區區位選擇的評價指標體系，評價了現有國家級新區布局的合理性。晁恒等（2015）以尺度重構為視角，將國家級新區視作國家治理戰略的“增量空間”以及區域空間優化的載體，認為“多規合一”（包括國民經濟與社會發展五年規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃）將有利于新區治理模式及空間戰略的重構。

總體而言，早期關于單一新區的案例研究為國家級新區的整體性研究提供了重要的研究視角和研究基礎，勾勒出少數“類特區”功能定位下的“國家級新區”在我國改革開放、經濟發展全局中的位置，對“國家級新區”作為一項整體戰略納入宏觀政策框架起到了推動作用。另一方面，國內關于國家級新區的整體性研究起步時間較短，相關文獻僅限于現有和擬申報的國家級新區的研究，缺乏對于未來國家級新區發展方向的宏觀把握，尤其缺少對于新常態下國家級新區戰略定位的前瞻性研究，對于國家級新區極化機制尚缺乏有力的理論探討。

國家級新區的戰略定位與極化機制

通過國家級新區的國內外前期研究可以發現，國家級新區一方面具有普通城市新區的一般特征，另一方面則承擔了國家全局性的特殊使命。國家級新區的建設原型來自國外的城市新區，二者的不同之處在于：國外城市新區始終立足于大城市城市化、工業化的發展需要，其建設歷程經歷了從社會功能導向向經濟功能導向的轉變，新區建設面積、人口規模較小，其基本功能是大都市的“反磁力中心”，最終成為“多極核”城市的核心區；我國的國家級新區從設立之初便立足于國家全局性的經濟社會發展目標，屬于超大規模城市新區，因此，國家級新區除了具備國外城市新區的一般功能以外，還依托特殊的優惠政策，承擔了國家改革與開放、輻射城市群等更大空間尺度的戰略功能，是引領區域乃至全國創新發展的新型增長極。

（一）國家級新區的戰略定位

無論最早的上海浦東新區還是最近獲批的吉林長春新區，每個國家級新區都有自身明確的發展目標。通過表1可以發現，已獲批的17個國家級新區各自的發展目標都不盡相同，形成這一現象的原因在于：不同國家級新區的批復設立體現了不同時期我國區域經濟布局“由南向北”、“從東向西”的現實需求。浦東新區、濱海新區的設立體現了我國早期沿東部沿海地區由南向北的開放路徑，而兩江新區、蘭州新區、長春新區的獲批則呼應了我國的區域發展戰略從“東部崛起”、“向西開放”再到“四大板塊均衡發展”的政策轉向。在此基礎上，各新區承擔了不同的國家級的發展目標。通過對各個國家級新區的發展目標進行再提煉可以發現，促進全國（區域）改革與開放、特色產業聚集、新型城市增長極、輻射城市群等構成了國家級新區發展目標的共同內核。本文將以此為基礎，進一步展開討論。

首先，國家級新區屬于“國家級”的戰略，因其承擔全局性的戰略使命區別于普通的城市新區。例如，浦東新區是我國“四個中心”建設的核心區，濱海新區承擔了我國北方對外開放的門戶功能，兩江新區擔負起輻射中西部、全國城鄉統籌探索的國家使命，舟山群島新區、蘭州新區、南沙新區、西咸新區和貴安新區等，則分別成為海洋經濟、西部產業承接、粵港澳全面合作、以人為本新型城鎮化、欠發達地區趕超戰略等專項領域改革示范區。其次，國家級新區的基本屬性是“城市新區”，是城市郊區化發展的產物，是承接中心城區產業、人口遷移的重要載體，具有國外新城的基本特點。

通過對國家級新區特殊性和一般性的討論，與以往研究僅將國家級新區定位為經濟增長極不同，本文認為新時期國家級新區的定位既要符合城市新區的一般規律，還應具有鮮明的時代特征：即成為國家/區域改革創新新樣本、新常態下中心城市經濟轉型升級新引擎、新型城鎮化下統籌城鄉新載體；圍繞這一定位，國家級新區應具有以下發展目標：改革開放創新區、特色產業聚集區、產城融合示范區、中心城市核心區。

（二）國家級新區的極化機制

國家級新區是我國開發開放戰略實施的著力點，“國家級新區——中心城市——城市群——經濟帶”的極化機制，是國家級新區戰略的核心要義。即：以國家級新區為增長引擎，推進中心城市“點”的開發開放，輻射城市群“面”的建設，“點”、“面”通過交通“軸線”連接，最終實現我國從“增長極發展”延伸到“增長軸發展”。例如，浦東新區、濱海新區、兩江新區等的開發開放，成為直接帶動長三角、京津冀、成渝四大國家級城市群的引擎，而上述國家級城市群推動我國國土空間開發從“增長極發展”延伸到“增長軸發展”，形成從點到線、從線到面的多層次、寬領域、全方位的區域經濟發展新路徑。

未來東部國家級新區浦東新區、濱海新區、舟山群島新區、南沙新區將按照國家賦予的戰略使命，對所在區域承擔改革創新、產業轉型升級和輻射等功能，促使所在城市/城市群優化升級并形成新的競爭優勢，推進相關城市群發揮國際影響力。西部國家級新區將成為西部大開發、新型城鎮化等多項國家和戰略的共同支點，在中心城市進一步開發開放、培育城市群等方面發揮重要作用。

結論

本文在對國外城市新區、我國國家級新區已有文獻的系統性研究的基礎上，對各個國家級新區已有發展目標進行深入的提煉、分析，提出了國家級新區的戰略定位和極化機制。

總體而言，國家級新區與經濟特區、國家級經濟技術開發區、國家級高新技術開發區、自貿區共同構成了我國改革開放不同時期城市功能區的戰略藍圖。其中，國家級經濟技術開發區的新定位是實現“三個成為”，國家級高新技術開發區也提出了“四位一體”的精確定位，而自貿區則是經濟轉型升級背景下新一輪對外開放的試驗區。在此背景下，“十三五”期間，隨著我國“三大戰略”、“四大板塊”建設的深入推進，國家級新區的數量將進一步增加，逐步成為新常態下國家/區域改革創新新樣本、中心城市經濟轉型升級新引擎、新型城鎮化下統籌城鄉新載體，促進所在中心城市、城市群的跨越發展。

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