西部欠發達地區新型城鎮化與扶貧開發聯動探討

李順毅

[提要] 在西部欠發達地區脫貧攻堅過程中，可以將新型城鎮化建設與扶貧開發有機結合起來。本文從易地扶貧搬遷與城鎮精準安置、綠色城鎮化與綠色建設脫貧、城鎮化引領基礎設施建設脫貧、城鄉一體助力教育和醫療脫貧、城鎮發展帶動社會保障兜底脫貧等六個方面，探討西部欠發達地區新型城鎮化與扶貧開發聯動推進的主要路徑。

關鍵詞：新型城鎮化；扶貧開發；聯動；西部欠發達地區

基金項目：貴州省軟科學項目：“貴州連片特困地區包容性綠色城鎮化與精準扶貧聯動機制研究”（項目編號：2016GZ95614）

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年3月12日

確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，是“十三五”時期西部欠發達地區經濟社會發展的重中之重。新型城鎮化是帶動區域發展的有力引擎，在扶貧開發中發揮積極作用也是西部欠發達地區新型城鎮化的應有擔當和重要責任。新型鎮化建設是帶動扶貧開發的綜合性載體，不僅可以提供外部“拉力”，也有助于激發農村活力，形成擺脫貧困的內生“推力”。因此，在脫貧攻堅過程中可以將新型城鎮化建設與多種減貧措施有機結合起來，在聯動發展中更有效地完成脫貧目標。本文從六個方面探討西部欠發達地區新型城鎮化與扶貧開發聯動推進的主要路徑。

一、易地扶貧搬遷與城鎮精準安置

對于“一方水土養不起一方人”地方的貧困人口，易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的重要內容。從遷移去向看，中小城市、小城鎮、產業園區都是可供選擇的搬遷目的地。向這些地區的搬遷過程就與農村貧困人口的城鎮化緊密聯系在一起。在城鎮安置中要達到“搬得出、穩得住、能致富”的目標，關鍵在于精準安置，系統解決后續發展的配套性問題。在精準安置方面，需要對搬遷對象情況了解透徹、扶助方式精準、思想觀念順暢、安置去向得當。首先需要深入開展搬遷貧困戶調查，弄清致貧原因、現有條件、發展潛力、思想愿望等基本情況。在搬遷過程中，結合多層次的城鎮發展格局建設，選擇和提供梯次轉移空間。提供縣城、建制鎮（中心鎮、特色小鎮）、農村集中居住社區等梯次安置去向，合理評估搬遷居民的轉移成本、發展機會與未來潛在收益、對搬遷戶自身條件的基本要求、可以提供的扶助條件、遷入人口容納能力等。將不同梯次的安置點適合的對象與搬遷對象情況對接，實現“搬得出、去得對”。

搬遷后續發展問題的解決要與城鎮化建設有機結合。一是拓展產業和就業空間，為搬遷戶提供充分的就業崗位；二是加強教育、醫療配套，滿足搬遷戶的基本教育和醫療需求，對因學、因病致貧戶提供更加有力的扶助；三是統籌各級各類移民搬遷經費，提高政府資金利用效率，盡量減少搬遷戶自擔搬遷成本；四是靈活、精準地處理居民身份轉換問題。可以根據搬遷戶的不同情況和不同愿望，完全轉變為城鎮居民身份，或保留農民身份及農村產權（包括山林田土等），并配套基本社會保障措施；五是優化社會支持網絡，盡量把原住地的鄰居、熟人集中安置在一起，積極開展移民社區自治組織共建共治。實現“穩得住、能致富”。

二、產城互動推進產業脫貧

借助新型城鎮化建設的契機，西部欠發達地區的扶貧產業可以在特色農業、旅游資源、民族文化的基礎向第二產業和第三產業延伸，打造從生產到加工、包裝、儲運、銷售、服務的扶貧產業鏈條。

積極發展農產品加工業。依托豐富的無公害綠色有機農產品，幫助貧困地區引進壯大一批農產品精深加工企業，推動農產品加工轉型升級，帶動農產品深度開發，幫助貧困農戶就近就業增收。加快實施電商扶貧，對貧困家庭開辦電商業務給予網絡資費補助和小額貸款支持，實現貧困地區行政村電商網店全覆蓋；在城鎮交通物流網絡建設中加大對貧困地區物流體系建設的幫扶力度，在城鎮功能完善中支持建設一批農產品批發市場和商業服務網點。實施企業對口幫扶措施，鼓勵各類龍頭企業支持幫扶對象加快特色產業發展，增強造血功能。

整合旅游資源，提升城鎮的旅游服務能力，把城鎮旅游服務功能提升與鄉村旅游目的地建設有機統一。鄉村旅游體驗質量的提升和多樣化需求的滿足，也需要城鎮建設中提供配套的服務功能，由此培育一批高質量的生態游、鄉村游、觀光游、休閑游、農業體驗游、保健養生游等業態產品。在城鎮建設中加強對旅游資源開發、旅游設施建設、旅游服務配套、旅游品牌打造等方面的幫扶力度，通過配套產業的發展為貧困人口增加就業機會。

深化金融扶貧，加大貧困戶扶貧小額貼息貸款力度，大力實施普惠金融，深入推進開發性金融扶貧，引導和鼓勵商業性金融機構創新金融產品和服務方式，推動金融機構網點向貧困鄉鎮、貧困村延伸。推進精準扶貧“特惠貸”、“精扶貸”，幫助貧困地區加快發展，貧困人員加快脫貧。

三、綠色城鎮化拓展綠色建設脫貧渠道

綠色城鎮化過程將產生大量生態環境保護和改善類公益性崗位。提升城鎮景觀質量，在城景相融中建設宜居、宜業、宜游新城鎮。提高城鎮綠化水平，建設綠道慢行系統、城市綠（濕）地公園等。在城鎮景觀和綠化的建設和維護過程中，一方面產生大量林木產品需求，可以對接貧困地區林木培育類扶貧產業；另一方面產生大量的長期景觀維護管理就業崗位，可以讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員、護水員等生態保護人員。加強城鎮環衛管理，在垃圾處理、環衛清掃、物業保潔等領域積極拓展公益性崗位。同時，也積極引導世界自然遺產地、國家級風景名勝區、國家重點公益林等禁止開發區、限制開發區以及扶貧成本較高深山區的建檔立卡貧困人口向城區、園區、景區搬遷，減少了環境破壞和資源消耗。

四、城鎮化引領基礎設施建設脫貧

基礎設施建設是統籌城鎮化與扶貧開發的重要紐帶。在城鎮網絡建設和延伸中帶動交通基礎條件進一步改善，在完善貧困地區高速公路路網連接通道的基礎上，全面加強縣鄉道路改造和通村公路建設，打通交通運輸“最后一公里”。加強各功能基礎設施綜合配套，在產業園區基礎設施、公共服務基礎設施、生態基礎設施、信息基礎設施等方面補齊短板、拓展功能。更加注重各類基礎設施的服務功能向新建城鎮社區傾斜、向特色小鎮傾斜、向新型農村社區傾斜，把基礎設施服務延伸至城鎮末梢和農村，為貧困戶生活質量提升、發展條件改善、發展機會增加發揮更大作用。同時，也要充分利用基礎設施建設帶來的就業崗位，按照建設規劃有意識地挖掘就業機會。根據精準扶貧建檔立卡檔案選擇和招聘合適的勞動力就業，政府出資根據工程需要開展必要的培訓，政府就業促進機構幫助貧困戶聯系企業，對吸納本地貧困戶達到一定標準的企業給予適當的政策優惠或財政補貼。

五、城鄉一體助力教育和醫療脫貧

因學、因病是重要的致貧原因，解決這一問題一方面要合理彌補農村的教育、醫療短板，另一方面也要積極通過城鄉一體的梯次聯動方式滿足貧困居民的公共服務需求。在教育、醫療方面建立城鄉聯動制度。進一步加大教育投入力度，各級教育經費重點向貧困人口、貧困地區傾斜。在基礎教育中，充分保障進城務工貧困戶子女入學；根據建檔立卡情況，為條件具備的貧困學生提供進城就業的機會和補助。定期或根據就業項目的需要，實施職業教育扶貧，實現“培訓一人、就業一人、脫貧一戶”；利用專項扶貧資金開展企業“招工+培訓+就業”三位一體服務，推廣“產業園區+標準廠房+職業教育”、對口幫扶異地培訓等模式，實現培訓進園區、就業在園區。在醫療方面，積極發展城鄉醫療機構聯合體，探索市、縣醫院托管鎮衛生院、村衛生室的管理模式，縱向整合醫療資源。逐步統一城鄉醫療保障標準，對建檔立卡的大病、慢性病貧困戶探索建立優先醫療補助制度。對有必要進城就醫的貧困戶提供便利服務，對沒有條件進城就醫的大病、慢性病貧困戶建立城鄉間互聯網診療服務模式。

六、城鎮發展帶動社會保障兜底脫貧

在城鎮發展中積極改善本地區的財政實力和社會保障服務能力。在財政資金增量中劃撥一定比例用于增加社會保障兜底資金。加強扶貧開發和低保制度銜接，持續提高低保標準，將無業可扶、無力脫貧人口全部納入最低生活保障范圍；切實關注低收入人群、失業人員、殘障人群、農村老人和留守兒童等群體的基本生活，加快構建以最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助為主體，以社會力量參與為補充的新型社會救助體系。建立健全以急難對象發現機制、急難對象認定機制、急難救助快速響應機制、社會力量參與機制和急難救助監督檢查機制為主要內容的救急助難工作機制，有效保障遭遇急難問題、陷入生存困境家庭的基本生活。加強社會保障兜底工作的城鄉聯動，在縣城或小城鎮加大社會福利機構建設，改善集中安置特困人員社會供養的條件，對無法獨立生活的社會供養人員在城鎮提供集中安置，對農村社會供養人員建立與城鎮社會福利機構的對口幫扶關系，增加定期服務，提升基本生活質量。

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