修法之難

文 《法人》 見習記者 周喬

修法之難

文 《法人》 見習記者 周喬

暫時的擱置并不意味著改革的停止。盡管《證券法》修改刻不容緩，但任何法律的制定與修改都并非一蹴而就。《證券法》修訂歷時三年之久，至今仍未敲定，可見立法難度之大

千呼萬喚始出來，在剛剛結束的2017年全國兩會上傳出消息，擱置了兩年多的《中華人民共和國證券法》（下稱《證券法》）修訂工作，重新被提上議程。

《證券法》的修訂關系到我們國家資本市場法律制度的頂層設計，其中涉及的問題較為復雜，同時關系到保護投資者權益的內容。尤其是2015年證券市場的異常波動之后暴露出一些新的問題，需要總結經驗教訓，重新進行論證。

按照計劃，新修改的《證券法》修訂草案有望在4月提請審議，這部備受關注的證券領域“基本法”大修工作，步入快車道。

三次“修正”一次“修訂”

從20世紀90年代至今，我國的證券市場經歷了二十多年的發展歷程，不斷走向成熟，從缺乏監管到監管逐步到位，證券業也逐步成為我國國民經濟中一個重要的行業。

1992年，國務院證券委員會和中國證監會宣布成立，以便加強證券市場的宏觀管理、統一協調股票、債券、國債等有關工作，保護人民群眾的利益。

證監會的成立,標志著中國證券市場開始逐步納入全國統一監管框架，全國性市場由此開始發展。中國證券市場在監管部門的推動下，建立了一系列的規章制度，初步形成了證券市場的法規體系。

時隔六年后，也就是1998年12月29日，第九屆全國人大常委會第六次會議通過了《中華人民共和國證券法》。這部法律是新中國成立以來第一部按國際慣例、由國家最高立法機構組織而非由政府某個部門組織起草的經濟法。

1999年7月1日，《證券法》正式實施，意味著以法律的形式確認了證券市場的地位，也奠定了我國證券市場的基本法律框架，標志著我國的證券市場法制建設進入了一個新的階段。

此后，由于證券市場的不斷發展，我國的《證券法》也經歷了3次修正和1次修訂，分別是：2004年8月28日第十屆全國人大常委會第十一次會議第一次修正；2005年10月27日第十屆全國人大常委會第十八次會議修訂；2013年6月29日第十二屆全國人大常委會第三次會議第二次修正；2014年8月31日第十二屆全國人大常委會第十次會議第三次修正。

我國法律的修改有兩種方式：一種是修正，另一種是修訂。法律的修正是指法定機關對法律的部分條款進行的修改，是局部的或者個別的修改。而法律的修訂則是指法定機關對法律進行全面的修改，是整體的修改。

現行的《證券法》于2005年修訂，經過十多年的發展，資本市場的發展水平、復雜程度都不可同日而語。修法已是大勢所趨。

“一讀”后的擱置

《證券法》的此番修訂頗為波折。

2015年3月10日，全國人大財經委副主任委員尹中卿在十二屆全國人大三次會議記者會上說，4月下旬全國人大常委會將安排審議《證券法》修訂草案。并表示如果順利的話，經過二審及三審，年內即可出臺。

與歷次修法相比，這次修訂較為全面。相關資料顯示，《證券法》修訂草案共16章338條，其中新增122條，修改185條，刪除22條，相比現行《證券法》可謂“改頭換面”。

隨后的2015年4月20日，十二屆全國人大常委會第十四次會議舉行第一次全體會議，“一讀”審議了全國人大財政經濟委員會提請審議的《證券法》修訂草案。全國人大財政經濟委員會副主任委員吳曉靈做關于《證券法》修訂草案的說明。其中最引人注目的是，明確了股票發行注冊制。

2015年底，全國人大常委會授權國務院實行股票發行注冊制改革。按照慣例，法律修訂須經過三讀通過后正式發布實施，在一讀和二讀間會公開向社會征求意見，通常來講，修訂草案的意見征求時間是一個月。

就在大家以為一切塵埃落定之際，2015年年中，我國證券市場發生劇烈波動，導致《證券法》修訂進程被暫時擱置。與此同時，也給《證券法》修訂工作提供了新的思考，應當認真將這次市場危機的教訓與經驗融匯到立法進程當中。

在中國證券法學研究會于2015年7月召開《證券法》修訂草案研討會上，有專家建議，應進一步強化關于管控系統性風險的內容。《證券法》應增設證券期貨市場失靈應急預案制度，全面規定市場失靈的分級、預防、預警、處置程序與應急保障措施等內容。

2016年3月9日，張德江委員長在做全國人大常委會工作報告時表示，將繼續修改《證券法》，并表示2016年將至少完成二審；如果進展順利，可完成三審并通過。這意味著《證券法》修訂再次被列入全國人大2016年的立法計劃中，也明確將在當年12月份上會審議《證券法》修訂草案。

但在年底的十二屆全國人大常委會第二十五次會議上，《證券法》修訂草案卻不在審議內容中。也就是說這次審議又被“爽約”。

2017年3月，《證券法》修訂在歷經一波三折后，終于再次提上議事日程

修訂重啟，迎來“二讀”

2017年3月，《證券法》修訂在歷經一波三折后，終于再次提上議事日程。

按照規劃，4月底《證券法》修訂草案將迎來“二讀”，即再次提交全國人大常委會進行審議。根據當前的進程，“三讀”有望安排在今年8月份之后，因此年內新的《證券法》出臺的希望很大。

據了解，這次將提交人大常委審議的新版《證券法》修訂草案較“一讀”時有了很大變化。由于當時的《證券法》修訂草案涉及了注冊制。注冊制問題成了此次修改最為注目的一個話題。

“對于注冊制在二審中怎么寫，沒有把握。”全國人大財經委副主任委員吳曉靈在今年的“兩會”上也表示，并強調市場沒必要對注冊制那么害怕，無論是核準制還是注冊制，核心是讓上市公司全面準確及時披露信息，中介機構對信息披露負責。

吳曉靈提到，《證券法》修訂草案一審稿對于基本交易制度、多層次資本市場、投資者保護等方面有了較多的表述、更多的進步，這些內容也將在二審稿中體現。

此前，證監會主席劉士余亦在今年2月26日國新辦新聞發布會上，總結了上任一年多以來的監管工作以穩、嚴、進為主，證監會亦充分發揮交易所的一線監管職能，創新了投資者權益保護的手段和機制，多次亮劍違法違規的資本大鱷，嚴懲侵蝕廣大中小投資者利益的不法分子。

劉士余并回應了關于為了注冊制而修改《證券法》的提法，指出是對修法的誤解。同時強調了修訂《證券法》要總結資本市場監管經驗，根據最新市場形勢，修訂補充落后條款。

參與《證券法》修改課題研究的中國人民大學法學院楊東教授此前在接受媒體采訪時表示，一些創新舉措直接暫停，不在《證券法》里體現。“一讀”中曾設想了不少創新性改革，包括注冊制的推出、金融產品的創新、機構業務的創新、適當混業業務的創新等，但現在這些創新的步伐放緩。

多種跡象表明，2015年底人大常委會已經授權國務院實行股票發行注冊制改革，這次《證券法》修訂將不會再體現。但暫時的擱置并不意味著改革的停止。盡管《證券法》修改刻不容緩，但任何法律的制定與修改都并非一蹴而就。

作為中國證監會三任主板發行審核委員會委員，中國政法大學研究生院常務副院長李曙光教授曾表示，“修法是一件非常高難度的事情，一定要充分博弈。如果《證券法》能夠形成方向性正確、隨中國經濟脈搏跳動，那就是一部好的法律。”