我國環境風險防范體系現狀及發展對策

張珂

摘要： 隨著經濟的迅速發展，我國環境污染事件的發生頻率也逐步升高，但環境風險防范工作僅初顯輪廓，很多方面都存在著欠缺與不足。本文對我國環境風險防范制度體系現狀進行梳理，識別存在問題，并有針對性地為我國今后環境風險防范體系的發展給出建議。

Abstract： With the rapid growth of China's economy， the incidence of environmental pollution accidents also gradually increased. However there are still defects in many aspects of environmental risk prevention system. By introducing the current situation of environmental risk prevention system in China， the main problems have been identified. Some targeted suggestions have been provided accordingly for the further development.

關鍵詞： 環境風險；風險防范；風險管理；發展對策

Key words： environmental risk；risk prevention；risk management；development strategies

中圖分類號：X820.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）14-0258-02

1 環境風險防范研究的必要性

近年來，我國改革開放步伐穩健，經濟建設快速發展，然而突發性環境污染事件也頻繁發生。突發性環境污染事件引起環境、經濟、社會重大損失，以及惡劣的負面國際影響[1]。我國已進入風險社會，加強環境風險防范意識、深入開展環境風險管理工作已成為我國環境保護工作的重要著力點。

2 我國環境風險防范體系現狀

我國于20世紀80年代開始引入環境風險評價概念[2]。1994年頒布的《21 世紀議程——中國 21 世紀人口、環境與發展白皮書》、1996年頒布的《201年遠景目標綱要》以及1998年出臺的《全國生態環境建設規劃》等規范性文件則開始逐步關注我國環境安全問題，2004年國家環保總局頒布《中華人民共和國環境保護行業標準一一建設項目環境風險評價技術導則》，2005年發布《關于防范環境風險加強環境影響評價管理的通知》。經過30多年的發展，我國的環境風險防范體系在制度層面已初步成型。

2.1 環境風險評價制度

環境風險評價制度是我國環境風險防范體系的核心，是由一定的機關或組織，對具有不確定性的環境風險可能對人體健康、生態安全等造成的環境后果進行識別、度量、評估的過程或環境管理活動規范[3]。目前的環境風險評價制度主要關注建設項目層面，在區域和國家層面仍未成體系。

2.2 環境風險預警預案制度

風險預警是風險管理的一項重要手段，通過對已有風險信息進行分析、推斷與轉化，輸出具有警示性的信息以及相關的對策建議。目前我國構建了一系列的環境風險預警指標體系，包括內蒙古生態環境預警指標體系，烏江流域生態環境預警指標體系，農村聚落生態環境預警指標體系和三峽庫區山地生態系統預警指標系統等[4]。針對不同環境要素，也分別設計了水環境風險、大氣環境風險、土壤環境風險預警指標體系等。各類風險預警指標體系為污染事件的風險預警提供了宏觀指導。

2.3 污染物排放總量控制制度

20世紀90年代中期推行的污染物排放總量控制制度，是指國家環境管理機關依據所勘定的區域環境容量和排放總量削減計劃，向區域內企業分配其污染物排放總量額度，是環保監督部門發放排放許可證的根據，也是企業經營管理的基本依據之一。該制度在一定程度上起到了從源頭控制環境風險的作用。

2.4 清潔生產制度

1993 年起，我國正式推行清潔生產，其實質是貫徹環境污染防范原則，從生產設計、能源與原材料選用、工藝技術與設備維護管理等社會生產和服務的各個環節實行全過程控制，從生產和服務源頭減少資源的浪費，控制污染的產生。該制度的推行，從側面推進了“風險全過程管理”的理念。

目前，我國已制定了直接或間接與環境風險防范與管理相關的政策制度，風險防范體系初步成型。但從區域和國家層面來看，環境風險防范體系仍亟待發展。

3 我國環境風險防范體系存在的主要問題

我國環境風險防范體系仍處于雛形階段，具有較大的發展空間，同時也存在一些問題，主要表現在以下幾方面：

①環境風險防范體系仍停留在政策層面，缺乏相應的決策機制與衡量標準。我國生態環境的復雜性決定我國迫切需要推動建立國家環境風險安全的衡量指標體系，以便對國家環境風險狀況進行規范有序的動態監測與適時適度調整。

②重防止輕防范，偏離“預防為主”的原則。我國已有的環境風險防范制度和其他涉及環境風險防范的法律法規，大都將風險防范等同于風險防止，關注已進入風險鏈的風險行為可能帶來的風險損失。然而風險防范的目的是防止風險行為的發生，由此可見，現有環境風險防范體系存在偏離重點的傾向，缺乏風險源頭控制與全過程管理。

③環境風險防范相關法律法規亟待完善。環保部門的環保監管權并未寫入部門立法，使得環境監管有形無實，環境風險管理工作難以推進。環境風險管理制度的缺失阻礙了風險防范工作的推進。

④環境風險防范工作可操作性不強，貫徹落實不理想。企業和相關部門缺乏主動防范風險的意識，風險管理行為不足，管理手段匱乏；環境風險管理體制規范化、程序化程度不夠，可操作性差，缺乏有效的溝通機制，再加上職能部門的缺失，導致環境風險防范工作處于紙上談兵的狀態[5]。

⑤信息公開單向，公眾參與不足。現階段我國政府機關、環保機構已經能夠做到信息公開，部門網站信息透明詳細。但公眾對信息的接收效果并不好。一是由于相關信息的宣傳力度不夠，二是公眾本身參與意識不強，關心程度不高。信息只有公開，缺乏交流。

4 發展建議

①加大環境風險防范研究力度，完善環境風險管理體制。通過對環境風險本質與風險傳播機制的研究，豐富理論體系，構建并推行風險衡量標準，為實踐工作提供決策支持。地方政府應提升環境風險管理小組的級別，組長應由地方政府主要領導擔任，以有效協調地質、水利、安監、環保等相關部門共同開展風險管理工作。

②突出風險防范，重視全過程管理。要切實轉變環境風險管理理念，把管理重點放在事故防范預警上，做好污染源及風險隱患排查工作，強化危險化學品管理，建立風險信息數據庫，加強風險源應急預案預警建設[6]。兼顧環境風險防范與應急管理各個環節的工作，重視全過程管理。

③完善相關法律法規，為環境風險防范工作提供法律支持和制度保障。將環保部門的環保監管權寫入部門立法，賦予環保部門關鍵權利，通過法律制度加強環境監管。地方政府應明確環境風險防范責任和責任主體，并通過制定相關法規條例，為具體的環境風險管理活動提供可操作性強的依據。

④實施環境監管能力建設規劃，落實環境風險防范手段，提高環境風險管理能力。建設先進的環境監測預警體系和完備的環境執法監督體系。建設環境事故應急系統。提高環境綜合評估能力。加強環境統計能力建設，改革環境統計方法，開展統計季報制度，全面、及時、準確提供環境綜合信息，定期開展環境質量和生態變化評估以及環境經濟核算。

⑤重視環境風險信息的交流和更新。在目前已有的信息公開制度的前提下，以政府為主導，成立相應機構或出臺有關條例，加強信息的多向交流，監督相關信息的定期修訂與更新。相關企業應定期向主管部門提供安全報告，政府主管部門對報告進行定期審查并通報公眾。

⑥推進公眾參與，普及環境風險防范意識。利用各類媒體對公眾開展環境風險防范知識宣傳教育和應急培訓，培養全社會風險預警意識和事故應急能力，充分貫徹環境風險全過程管理理念。

5 結語

隨著經濟的快速發展，我國面臨的環境壓力也日益增大，僅停留在政策層面的環境風險防范體系已不能滿足環境保護與可持續發展的需求。進一步健全環境風險防范機制，推動各尺度環境風險理論研究，落實環境風險全過程管理，才能逐步扭轉我國環境事件頻發的局面，系統性地減輕國家各地區環境風險，促進人體健康與生態系統保護，推動社會和諧發展。

參考文獻：

[1]劉仁志，蘭冬東，李順，曾維華.突發環境污染風險的分區防范研究[J].中國環境管理，2011（01）：23-28.

[2]王華東.區域環境影響評價和區域環境研究[C].石家莊：全國環境影響評價和區域環境研究研討會，1986.

[3]羅大平.環境風險評價法律制度研究.環境法系列專題研究（第二輯）[M].北京：科學出版社，2006.

[4]畢軍，曲常勝，黃蕾.中國環境風險預警現狀及發展趨勢[J].環境監控與預警，2009，1（1）：1-5.

[5]王文忠，王春暉.中國企業環境保護合規風險防范機制與對策[J].生態經濟，2008（09）：56-58.

[6]陳海洋，滕彥國，王金生，陳明.環境應急指揮平臺研究[J].環境科學與技術，2011（07）：175-179.