對有序推進農村土地經營權流轉的對策思考

[摘 要] 農村土地經營權流轉是我國深化農村土地制度改革的重要制度創新。近年來各地土地流轉速度明顯加快，總體上是平穩健康的，但也存在諸如違背農民意愿強制流轉、 “非糧化”“非農化”現象嚴重、流轉土地導致糾紛頻發等一些現實問題。在新的時代條件下，有序推進農村土地經營權流轉，必須正確處理好“六個關系”，即農村土地所有權承包權經營權三者之間的關系，以及推進農村土地流轉與尊重農民主體地位、發展農業規模經營與保障農民土地權益、促進現代農業發展與穩定發展糧食生產、加快推動土地流轉與維護農村社會穩定、充分發揮市場決定性作用與更好發揮政府作用等關系。

[關鍵詞] 農村改革；農業供給側結構性改革；土地經營權流轉；土地制度改革；土地資源配置

[中圖分類號] F301.11 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）05-0076-08

農村土地經營權流轉是我國深化農村土地制度改革的一項重要制度創新，也是一項政策性很強的工作。近年來，隨著我國農村勞動力大量向城鎮轉移，農業物質技術裝備水平隨著投入增加而不斷提高，農村土地經營權流轉速度明顯加快。目前全國已有三分之一的土地實現了流轉，2.3億農戶中約有6600萬戶或多或少流轉了土地。實踐證明，土地經營權流轉是我國發展現代農業的必由之路，是推動農業適度規模經營的必然趨勢，是優化農村土地資源配置和提高農業勞動生產率的必然要求，必須積極、穩妥、有序推進。

一、當前農村土地經營權流轉存在的主要問題

（一）流轉土地“非糧化”“非農化”現象日趨嚴重

由于近年來我國糧食作物經濟效益持續偏低，土地流轉后的經營主體基于經濟利益的誘惑，在流轉耕地上從事“非糧”活動，有的甚至從事“非農”活動，背離了國家鼓勵土地流轉政策的宗旨。從調查情況看，各地普遍存在對土地流轉監管缺乏和引導不力等問題，一些地方流轉土地“非糧化”比例已高達50%以上。如果這種現象在局部地區存在，短期內糧食供應和糧食價格可能不會出現問題，如果范圍持續擴大，那么，一旦遇上不可預見的自然災害，必然會引發糧食價格波動、糧食供應緊張的問題，應引起我們尤其是決策者的高度重視。

（二）土地流轉服務組織建設和服務相對滯后

據調查，目前不少縣、鎮、村都建有土地流轉服務組織，但由于宣傳不到位，再加上服務范圍不夠大、服務領域不夠廣、服務質量不夠高等問題存在，致使這些服務組織知名度低、影響力小，仍有相當多的農戶在土地流轉中不去找服務組織，甚至根本不清楚當地是否有這樣的服務組織存在，嚴重缺乏規范完善的土地流轉中介服務機構，導致土地流轉多局限在本村或鄰村范圍內，致使一些服務組織仍處于自發狀態和低水平。服務組織建設滯后和服務缺位是制約土地流轉健康有序進行的重要因素之一。

（三）強制農民流轉土地的現象時有發生

依法、自愿、有償是農村土地經營權流轉所必須堅持的基本原則。但調查中發現，有些地方的大規模土地流轉看似是農民自愿，實則是鎮、村干部利用職權勸誘農民統一進行的流轉。一些地方還以招商引資、建設重點工程為名，強迫農民流轉土地，違背了部分農民的意愿。有的地方片面追求流轉規模和流轉比例，存在盲目求大、求快傾向，超越了當地農村勞動力的轉移速度和農民的接受程度。

（四）土地流轉不規范問題大量存在

土地流轉市場不完善，農民土地流轉收益沒有得到充分有效保障。一方面土地流轉行為混亂，農戶隨意流轉與基層政府組織強制流轉并存，口頭協議流轉與書面合同流轉共生，有償、低償、無償流轉同在；另一方面農村基層干部暗箱操作、一手包辦問題依然突出，操作過程不透明，農戶對土地流轉缺乏參與權、話語權和監督權。據調查，約有40%的農戶之間土地流轉是自發、無序、隨意和不規范的。

（五）流轉土地經營引發的糾紛居高不下

由于流轉土地農戶的權益保障機制尚不健全，在市場經濟條件下，土地流轉價格難以統一確定，農戶擔心土地流轉后價格上漲自己會吃虧，而流入方則擔心產業效益不好，往往把土地流轉價格壓得很低，在這種情況下，有時雙方難以協商一致，一定程度上制約了農村土地流轉。特別是口頭協議多，缺乏合同約束，即使簽訂了合同，也存在條款內容不完善、流轉雙方權力義務約定不規范和缺乏第三方簽證等問題，法律約束力不強，為爾后產生糾紛埋下隱患。從調查情況看，土地流轉價格糾紛和流轉到期地上附屬物處理糾紛較多，且處理難度較大。

（六）趨利行為不斷抬升土地流轉價格。

雖然大多數的土地流轉是依法自愿的市場行為，合理的土地流轉價格也是確保農民收益的重要保障，但是一些地方“非糧”“非農”經營大戶的過度趨利行為所引發的土地流轉價格無序攀升且偏離實際的現象，進一步加重了土地流轉的“非糧化”甚至“非農化”傾向。從調查情況看，目前不少“非糧”“非農”經營主體的土地流轉價格每畝已達到1500～2000元。而據報道，目前我國規模種糧平均凈收益每畝仍在1000元以下。

二、如何有序推進農村土地經營權流轉

習近平總書記在2016年安徽省小崗村農村改革座談會上指出：“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”。這“四個不能”，是農村土地經營權流轉的底線，必須堅決落到實處。筆者認為，在新的時代條件下，有序推進農村土地經營權流轉，需要正確處理好以下“六個關系”：

（一）正確處理好農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系

眾所周知，我國農村土地屬集體所有，農戶對集體土地有承包的權利，而土地經營權則是農民對承包土地進行自主生產經營的權利。從現有法律和政策來看，農戶對土地的承包權派生于土地所有權、派生出土地經營權。因此，深化農村土地制度改革，落實土地所有權是前提，穩定土地承包權是基礎，放活土地經營權是核心。只有正確處理好農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，才能更好地推進農村土地有序流轉。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出：要圍繞正確處理好農民和土地這一改革主線，科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系，逐步建立規范高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，優化土地資源配置，培育新型經營主體，促進適度規模經營發展。應該說，《意見》從政策層面上進一步厘清了人們關注的土地所有權與承包權、經營權之間的權益關系，進一步明晰了實行“三權”分置的基本原則、實施辦法和保障措施，是一個指導農村土地“三權”分置的綱領性文件。落實中央《意見》，一方面要堅持把落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權作為基本遵循，盡快確定土地所有權與承包權、經營權的權益邊界及相互權利關系，特別要通過制定穩定農村土地承包關系并保持長久不變的具體意見、加快開展農村承包地確權登記頒證和積極推進發展土地流轉、土地托管、土地入股等多種形式，充分發揮農村土地“三權”的各自功能和整體效用，盡快形成層次分明、結構合理、平等保護的新格局；另一方面要堅持統籌規劃、穩步推進，通過堅持和完善流轉土地用途管制制度、建立健全土地流轉規范管理制度、構建新型經營主體政策扶持體系等措施，確保農村土地“三權”分置的有效實施。

（二）正確處理好推進農村土地流轉與尊重農民主體地位的關系

改革開放30多年來，我國農村的改革發展體現了堅持以農民為中心的發展思想，突出了農民的主體地位。因此，在推進農村土地流轉中也必須尊重農民的主體地位，全面落實好農民對土地流轉的知情權、參與權、話語權和監督權。第一，要充分尊重農民意愿。土地流轉中遵循的首要原則是農民自愿，任何政府組織和個人都不得以任何理由強行推動或強迫農民流轉土地，這是事關農民權利的大問題，是落實執政為民和堅持以人民為發展中心的原則問題，必須堅決落到實處。凡是有違農民意愿的土地流轉行為，都應制止和糾正。第二，要高度重視農民訴求。在農村土地流轉中一定要關注農民訴求，及時回應農民關切的問題。要建立公平公正、科學規范的制度平臺，讓廣大農民有機會與基層干部以及流入方等其他利益相關者進行理性、平等的協商，努力達到各方認可、公平均衡的協商結果。要大力培育和發展各類農村社會組織，充分發揮社會組織在反映農民訴求方面的重要作用，鼓勵和引導社會組織積極參與土地流轉工作。第三，要健全完善農民參與機制。一方面要積極培育土地流轉中的利益表達主體，采取有效措施將分散的農民組織起來，形成維護自身利益的社會經濟組織，增強農民在土地流轉中的話語權；另一方面要積極拓寬和暢通農民利益表達渠道，通過設置政府熱線電話、建立網上對話平臺等多種方式，讓土地流轉中的利益表達主體有足夠的表達空間和暢通的表達渠道，提高農民在土地流轉中的表達權和監督權。與此同時，還要充分利用各種必要的行政手段，有效調節土地流轉中的利益關系和經濟活動，保證農村土地流轉健康有序進行。

（三）正確處理好發展農業規模經營與保障農民土地權益的關系

土地是一種不可再生的自然資源，也是一種最基本的生產要素。任何形式的土地流轉，都會涉及到農民的土地利益，而不同的利益訴求必然會導致土地流轉中的矛盾糾紛發生，如果不及時采取措施進行有效控制和及時協調解決，就很可能給國家帶來政治、經濟和社會等方面的巨大風險。所以，新形勢下深化農村改革，必須牢牢把握農民與土地關系這條主線，正確處理好農民與土地這一重要關系。無論在什么情況下，土地流轉都要堅持以農民為主體、政府扶持引導、市場配置資源的原則，都要體現依法、自愿、有償的原則，決不能以任何理由忽視農民訴求、損害農民利益，決不能把推進土地流轉的過程演變成對農民土地權益的剝奪過程，更不能把農民流轉土地作為進城落戶的基本條件，使無地農民群體被動擠出。正如習近平總書記多次強調的那樣，農村土地承包關系要保持穩定，農民的土地不要隨便動。農民失去土地，如果在城里待不住，就容易引發大問題。我們一定要切記，嚴格保護農戶土地承包權。因此，我們在農村土地流轉中，要深刻認識我國的基本國情和農業發展現狀，牢牢把握好土地流轉、集中、規模經營的“度”，著力找準土地流轉的利益平衡點，通過建立健全土地流轉利益共享機制，讓更多的農民能夠以土地和勞動力等要素入股，并以股民身份參與農業新型經營主體的生產經營和利潤分享，參與土地流轉后增值收益的利益分配，最大限度地保障農民土地流轉收益的安全性、穩定性和增長性，讓農民有更多的獲得感。

（四）正確處理好促進現代農業發展與穩定發展糧食生產的關系

推進現代農業發展是改變農業“四化同步”短腿的重大任務，也是我國農業發展的重要目標。發展現代農業既要靠農業自身的內生動力，又要靠外部生產要素的平等交換和資本融入，兩者缺一不可。當前，在資本積累和趨利性的雙重作用下，正在驅動城鎮工商資本大舉進入農村、投向農業，由此所形成的農業經營模式快速擴張，一定程度上促進了農業適度規模經營，推動了現代農業發展，同時也增加了農民收入。但我國是一個農業大國，農村人口眾多，農業基礎設施薄弱，農業生產條件相對落后，未來我國農業的穩定發展仍然需要大量的原生農民和農村勞動力，需要以農業為終生職業、以鄉村為基本生存空間的億萬農民群體，需要有知識、有文化、有專業技能的高素質農民隊伍在農業合作社等農村經濟組織的有效組織和協調下的適度規模發展。但對于大量工商資本進入農村土地流轉市場后產生的一些傾向性問題，應引起決策者們的高度重視，既要注重政策鼓勵，又要加強政府引導，更要實行嚴格監管。一方面應充分發揮工商企業的比較優勢，支持在與之相適應的農業領域進行適度規模發展；另一方面應充分發揮專業大戶、家庭農場和農民合作社與農民利益關系密切和穩定的優勢，給予必要的政策支持和資金扶持，在更廣泛的農村區域內推進土地流轉和適度規模經營，加快推進農業現代化進程。

糧食生產是農業發展的基礎，糧食安全始終是國家安全的基石。現階段保障糧食安全仍是我國農業生產的第一要務，而保障糧食安全的根本在耕地。有效制止土地流轉中的“非糧化”“非農化”傾向，就要在研究出臺農業政策上既要考慮保證糧食產量問題，又要考慮提高糧食生產效益問題，努力在兩者之間尋找利益平衡點，實現既保證農民生產糧食、又保障農民增加收入，確保實現“雙贏”。當前應把握好以下兩點：一是要尊重市場經濟規律。資本追求高額利益是資本的特性，任何工商資本投向農業都是沖著利益而來。要積極適應市場變化，只要農民能夠增收、農業能夠增效，土地是否流轉、如何流轉，應由農民根據市場的變化自由決定。二是要加強頂層設計。一方面要通過出臺政策推進農業供給側結構改革，鼓勵和支持糧食生產，多措并舉提高糧食生產效益，確保國家糧食安全；另一方面地方政府要根據國家糧食生產需要，研究設置土地流轉底線，建立準入制度，明確規定經營主體流轉耕地不得隨意改變其用途。

（五）正確處理好加快推動土地流轉與維護農村社會穩定的關系

農村和諧穩定是廣大農民的切身利益，推動土地流轉必須以維護農村社會穩定為前提，堅持讓農民參與、讓農民做主，高度關切和回應農民訴求，及時有效化解各種矛盾糾紛，促進農村社會和諧穩定。農村土地流轉意義重大，且本身符合生產規律，是大勢所趨，但需要有一個較長的漸進過程。在今后相當長的時間里，農戶家庭仍將是我國農業生產的主體，特別是許多地方二三產業發展相對滯后，農民非農就業機會和崗位有限，土地仍然是農民最基本的生活保障，同時還承擔著部分農民的就業功能，甚至是脫貧致富的希望。各地一定要充分認識實現土地規模經營的長期性和復雜性，綜合考慮經濟社會發展水平、農村實際等客觀條件，使農村土地流轉規模與當地新型城鎮化進程、農村勞動力向城鎮轉移規模以及農村社會保障水平提高相適應。一是要真正把土地流轉的選擇權和決定權交給農民，地方政府可以示范和引導，但不能代替農民選擇和決定，也不能搞強迫命令、一刀切，更不能人為地盲目求大、求快，對大規模的農村土地流轉必須進行社會風險評估，凡是存在社會風險的土地流轉一律不得強行推動。二是要進一步健全土地流轉機制，完善服務體系，提高服務水平，推動土地流轉公開、公正、規范運行，努力提高農民的認可度和滿意率。三是要及時查處糾正土地流轉中的違規違法行為，對那些違背農民意愿和侵害農民權益的行為，必須堅決查處、嚴肅問責。四是要建立和完善協商、調節、仲裁、訴訟等多元矛盾糾紛調處機制，做到及時掌握土地流轉價格和流轉經營過程中出現的各種問題，客觀公正地處理好各方訴求和矛盾糾紛，努力維護土地流轉雙方的合法權益，促進農村和諧穩定。

（六）正確處理好充分發揮市場決定性作用與更好發揮政府作用的關系

經濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。土地是重要的經濟資源和生產資源，一方面土地流轉是實現資源優化配置的過程，在這個過程中理應由市場起決定性作用，地方政府和村級集體經濟組織不能越權包辦；另一方面土地作為一種特殊的自然資源，不是完全市場化的生產要素，尤其我國農村土地屬集體所有，決定了在放活土地經營權過程中要受到鄉鎮政府和村級集體經濟組織的限制，必須更好地發揮政府有形之手的作用。因此，在推進土地流轉過程中，政府組織既要克服越位、錯位等現象，又要加強引導、規范、監管和服務，通過更好地發揮政府作用來校正市場的偏差、彌補市場的缺陷，確保土地流轉規范有序進行。一是要在堅持土地承包關系長久不變和充分尊重農民意愿的前提下，積極探索建立市場化的土地流轉機制、調節機制和退出機制。不管是什么情況，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權，都不能直接用行政手段強行推動土地規模經營，都不能要求農民把放棄承包地作為進城落戶的硬性條件。二是要加強政策引導，一方面要研究制定有關扶持政策，加快培育土地流轉市場和各類服務組織，提高社會化服務水平；另一方面要研究制定支持穩定糧食生產、限制流轉土地用途、禁止流轉土地撂荒行為、鼓勵扶持發展家庭農場、保障土地流入方經營穩定性和長期性等方面的政策規定。同時還要制定在農業基礎設施建設、新技術新成果推廣應用、農產品儲藏運輸營銷等方面的優惠政策，向專業大戶、家庭農場、農業合作社等新型農業經營主體傾斜，促進農村土地規模化經營。三是要建立科學、公開、開放、透明的土地流轉價格形成機制和指導機制，建立切合當地實際的最低保護價制度，在最低保護價基礎上由市場具體決定土地的流轉交易價格，這樣既可防止一些地方惡意壓低流轉價格損害農民利益的行為，又能遏制土地流轉價格在利益驅動下的無序攀升現象。四是要充分發揮政府的引導、監督和服務作用，做到放管結合，只要土地流轉合法合規，無論是租賃土地進行規模化經營，還是以土地入股獲取分紅收益，或者以土地經營權為抵押、擔保獲得創業貸款，任何創新的方式都可以大膽試、大膽探索。五是要加強土地流轉市場的培育，努力構建一個統一、規范、有序的農村土地流轉市場，特別要加快建立農村土地流轉要素市場，為農村土地流轉提供全方位服務。六是要建立城鄉統一的社會保障體系，重點擴大農村最低生活保障的覆蓋面、建立廣泛的農民養老保險和新型合作醫療制度以及健全對特困群體的政府托底政策，并不斷提高保障水平，逐漸弱化并最終取代農村土地的保障功能，降低農民對土地的依賴程度和農地制度變革成本。

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[責任編輯：李利林]