2016年土地科學研究重點進展評述及2017年展望
——土地資源、利用與規劃分報告

林 堅，付雅潔，馬俊青，葉子君

（1.北京大學城市與環境學院，北京 100871；2.國土資源部國土規劃與開發重點實驗室，北京 100871；3.北京大學深圳研究生院，廣東 深圳 518055）

2016年土地科學研究重點進展評述及2017年展望
——土地資源、利用與規劃分報告

林 堅1，2，付雅潔1，馬俊青3，葉子君1

（1.北京大學城市與環境學院，北京 100871；2.國土資源部國土規劃與開發重點實驗室，北京 100871；3.北京大學深圳研究生院，廣東 深圳 518055）

研究目的：總結2016年國內外土地資源、利用與規劃方面的研究進展，展望2017年國內研究趨勢。研究方法：文獻調研法。研究結果：2016年國外研究主要集中在土地資源價值評估與保護、土地生態、土地利用變化的驅動因素與生態影響、土地利用規劃理念與技術等方面；國內研究側重于土地資源配置、土地生態、國土空間分類、土地利用評價、土地利用管控策略以及規劃協同與創新等方面。研究結論：2016年土地資源、利用與規劃領域創造性地提出了基于土地科學發展時空錐理論而衍生的國土空間系統認知理論，探索了面向新型城鎮化和生態文明建設的國土空間分類體系，提出一系列空間規劃改革構想和建議。土地資源基礎理論研究、國土空間合理利用評價、國土空間用途管制機制與國土空間規劃體系的建立將是2017年及未來土地資源、利用與規劃領域著重研究的方向。

土地資源；土地利用；綜述；土地規劃；研究進展；研究展望

2016年，國內外學者針對土地資源、利用與規劃問題展開了大量研究，并取得了一定進展。本文采用文獻調研法，基于中國知網（CNKI）、萬方、維普、Elsevier、Springer、ProQuest等電子期刊數據庫，梳理分析了2016年國內外土地資源、利用與規劃研究發展現狀和重點問題，并結合中國宏觀經濟發展的科技需求，展望 2017年中國土地資源、利用與規劃發展趨勢。通過檢索“土地資源”（land resources）、“土地資源理論”（land resources theory）、 “土地資源保護”（land protection）、“土地生態”（land ecology）、“國土空間分類”（land classification）、“土地利用”（land use）、“土地評價”（land evaluation；land assessment）、“土地利用規劃”（land use planning）等關鍵詞，篩選出學術文獻68篇，其中，中文期刊文獻48篇，英文期刊文獻20篇。主要分布在《中國土地科學》、《地理科學》、《地理科學進展》、《自然資源學報》、《中國人口·資源與環境》、《城市發展研究》、Land Use Policy、Applied Geography、Landscape and Urban Planning、Science of The Total Environment等期刊，內容涵蓋土地資源配置、土地生態、國土空間分類、土地利用評價、土地利用管控、土地規劃方面。研究主題的細分情況見表1。

表1 關于土地資源、利用與規劃領域的國內外研究文獻Tab.1 Literature on the land resource, land use and planning

1 2016年土地資源、利用與規劃研究發展現狀

1.1 國外土地資源、利用與規劃研究發展現狀

2016年，國外土地資源、利用與規劃研究涉及土地資源保護、土地生態、土地利用/覆被變化、土地利用規劃等方面。土地資源研究，探討土地資源價值評估理論及方法，重點關注制度層面的土地資源保護。土地生態研究，注重生態變化機制等理論研究，關注城市建設用地擴張的生態安全模式、土地利用對生物多樣性的影響等。土地利用/覆被變化研究，關注土地利用變化的驅動因素及其生態影響效應、土地利用變化研究的技術工具進展。土地利用規劃研究，強調規劃評估的現實與規劃的一致性以及土地利用規劃與各類資源規劃的整合。

1.2 國內土地資源、利用與規劃研究發展現狀

2016年，全面推進生態文明建設、改革空間規劃、推進節約集約用地是關注的熱點問題。土地資源方面，土地資源配置、土地生態問題得到持續關注；其中，土地生態研究重點關注土地生態風險評價和生態服務價值評價。土地利用與規劃方面，國土空間分類體系、土地利用評價、土地利用管控策略以及規劃協同創新等方面得到較多的探討。具體來說，土地分類研究，在推進新型城鎮化、建設生態文明、強化空間治理的背景下，探索建立了面向新型城鎮化和生態文明建設的國土空間分類體系。土地利用評價研究主要圍繞土地集約利用評價展開，土地集約利用評價成果豐碩，評價方法不斷完善、評價對象逐步拓展，更加有效地服務于土地規劃與管理實踐。土地利用管控研究通過探討差別化的建設用地管控策略，促進土地利用方式從外延擴張向內向挖潛轉變。對于近年來規劃界學術研究的熱點——相關規劃協同發展這一關鍵問題，國內學者們在規劃理念、協調路徑、體系構建、銜接機制、技術方法和實踐探索中紛紛進行了有益的嘗試，提出了一系列空間規劃改革構想和建議。

2 2016年土地資源、利用與規劃重點問題研究進展

2.1 國外土地資源、利用與規劃重點問題研究進展

2.1.1 加強土地資源價值評估與保護 土地資源研究進一步探討土地資源價值評估理論及方法，重點關注制度層面的土地資源保護。土地資源價值評估研究建議將專家意見納入生態系統風險評估模型中[1]，發現在定量研究中使用區域空間平均值方法會導致較大偏差[2]。土地資源保護研究強調應從法律與產權角度關注私人土地保護[3]，把可持續性因素和利益相關者因素一并納入受污染土地的風險評估決策過程，探究其在現行不完備的土地污染管理系統中的應用[4]。

2.1.2 研究土地生態問題與治理途徑 土地生態學研究探討土地生態視角下城市建設用地擴張的生態安全模式，以及土地利用對生物多樣性的影響。城市化的快速持續推進引發了嚴重的生態和環境問題，并且已經威脅到生態安全，生態安全模型（ESP）作為一種生態安全保護策略的重要性也就越發突出[5]。在一定的社會經濟需求條件下，不同類型的土地利用對環境產生了不同的影響[6]。土地利用對生物多樣性影響的研究應盡可能豐富現有評估模型中的指標[7]。

2.1.3 關注土地利用變化驅動因素與影響 針對土地利用/覆被變化（LUCC）的研究始終是國外土地科學領域的重要議題，該領域關注變化識別、變化驅動因素、土地利用變化的影響以及土地利用變化研究的技術工具進展，且變化識別一般與進一步的實證研究相結合。研究涉及的驅動因素更加具體，包括水文條件[8]、火災[9]、氣候和生物群落土壤覆蓋等[10]。在土地利用變化的生態影響方面，實證研究進一步闡述了土地覆被和城市化對洪澇災害[11]、落石傳播[12]等的影響。土地利用變化研究的技術工具也不斷取得進展[13]，如對較長時間尺度的土地覆被變化模式進行特征分析的多時相衛星圖像和數字變化檢測技術的改進[14]。

2.1.4 創新土地利用規劃理念與技術 土地利用規劃研究重點關注土地利用規劃的理念和技術創新。規劃理念上，關注規劃評估的現實與規劃的一致性，通過研究土地用途變更中的功能背離及違法現象，探究規劃一致性評估方法的改進空間[15]。技術方法上，創新土地利用規劃方式，將風險因素納入土地規劃決策體系，提出基于降低自然災害風險的解決方案[16]；推動整合了土地與交通因素的規劃實施評價模型在實踐中的應用，提高土地利用與交通政策的評估水平[17]；把土地利用變化與規劃實施評價相結合的研究，也豐富了規劃實施評估研究領域[18]。此外，地下空間的規劃利用和規劃的生態系統服務工具受到越來越多的關注。研究發現：解決城市地下空間的低效利用問題，關鍵在于將地下空間利用納入國家和城市空間可持續發展的考慮中，為地下空間利用制定綜合發展戰略[19]；生態系統服務是土地利用與環境規劃方面的有力工具，將生態系統服務工具納入土地利用規劃有助于實現可持續發展目標[20]。

2.2 國內土地資源、利用與規劃重點問題研究進展

2.2.1 重視土地資源配置 當前土地資源基礎理論研究重點關注土地整治中的資源重配以及土地資源與其他自然資源的合理匹配。結合土地整治，嘗試厘清土地整治過程中權屬調整涉及到的利益主體與博弈關系，探索權屬調整中多元主體利益均衡機制的構建方法[21]；通過系統梳理土地整治項目協同治理情況、土地綜合整治與土地資源優化配置的內在聯系，進一步探討不同整治類型的土地資源優化配置方式[22-23]；基于城鄉統籌發展的理念，從促進城鄉土地要素優化配置等方面評價農村土地綜合整治的績效水平[24]。此外，土地資源與水資源、環境、生態等匹配程度及其與經濟社會發展的聯系也得到深入探討[25-27]。

2.2.2 關注土地生態問題 研究主要集中于生態風險評價和生態服務價值評價兩方面。前者延續生態安全的正向思維，運用生態足跡和生態壓力指數、驅動力—壓力—狀態—影響—響應模型構建等方法對區域生態安全進行動態評價[28-31]；或者按生態風險的逆向思維，通過構建多風險來源、包含系統損失度和恢復力等指標的評價體系，定量評估生態風險，并比較其區域性差異[32-33]。后者基于空間計量的方法，探索生態系統服務價值的時空演變特征，進而為地區生態系統保護和修復提供具體政策建議[34-35]。還有學者在土地生態綜合評價的基礎上，探討剛性和彈性的土地生態紅線[36]的劃定、土地生態改造的利益構成與分配機制[37]、資源環境壓力[38]等。

2.2.3 創新國土空間分類體系 在推進新型城鎮化、建設生態文明、強化空間治理的背景下，按照強化國土空間用途管制，突出城市、鎮、鄉村地域差異，關注生產空間、生活空間、生態空間等差異的邏輯，探索提出新的國土空間分類體系，強調1套體系（國土空間分類體系）、2類管控（建設和非建設空間管控）、5類分工（城市建設空間、城鎮建設空間、鄉村建設空間、其他建設空間、非建設空間）、4類空間（生產空間、生活空間、生態空間、保障空間）和多種功能用途[39]。

2.2.4 深化土地利用評價研究 土地利用評價研究主要圍繞土地集約利用評價展開，同時，土地可持續利用評價[40]、土地利用碳效應評價[41]、土地利用效率評價[42]也得到學者關注。土地集約利用的評價技術相對成熟，研究尺度[43-45]不斷拓展、評價方法不斷創新。基于土地稅收的土地利用效率計算方法通過解決指標數據多源異構的問題，為土地資源的合理分配和高效集約利用提供新思路[46]；基于SBM模型的碳排放效率分析法通過尋找以碳排放作為成本的適度土地集約利用水平，構建城市土地集約利用的低碳優化策略[47]。基于可持續性視角的城市土地利用評價理論通過探索土地可持續利用評價的影響因子，為城市用地可持續性發展提供依據[48]。圍繞人口城市化和土地城市化質量之間的協調關系，評價發現：現階段城市化質量難以提升，其關鍵在于土地資源的集約利用程度較低[49]。

2.2.5 探討土地利用管控策略 中國的土地利用正處于從傳統外延式擴張轉向“控增逼存”機制下內涵式發展的階段，創新土地利用管控策略，推進土地節約集約利用仍然是熱點問題。在管控策略上，建議中國建設用地管理應結合區域經濟發展階段和資源稟賦特征，從增量供給、門檻約束、存量挖潛、市場建設等方面進行差別化制定[50]。在指標分配上，應依據不同發展階段地區經濟增長對建設用地的依賴程度，確定城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標配額，修正新增建設用地指標分配方案[51]。在低效用地問題上，研究逐漸深入至企業微觀層面，從理論角度分析驅動因素及其傳導機理[52]，發現中西部地區工業用地利用效率的提升，需要更加關注市場的規范化程度和增加高新企業的數量[53-54]；地方政府競爭對城市工業用地利用效率有明顯影響[55]；提升生產性服務業集聚水平[56]和企業的土地資源配置效率[57]是促進土地資源節約集約利用的重要措施之一。在配套制度上，提出應根據各地土地資源稟賦的差異，引入土地轉用指標的市場交易機制[58]。

2.2.6 推進規劃協同與創新 構建全國統一的空間規劃體系是生態文明體制改革的重要目標，也是近年來規劃界學術研究的熱點。在規劃理念上，創新性地提出土地科學時空錐理論[59]，從推動空間認知統一的角度，建議空間規劃改革應分層級側重，“國家規劃側重保護，區域規劃重協調,縣市規劃重管制”[60]。在規劃協調上，小城鎮“多規合一” 應統一國土空間基礎數據、經濟社會發展數據和用地分類標準，合理確定規劃期限、控制空間發展底線[61]，建立市縣域全覆蓋的“多規合一”控制線系統[62-63]。在體系構建上，建議構建以保護管控規劃為基礎、綜合規劃為引領的空間規劃編制體系，確立“國土空間綜合規劃+保護管控規劃+專項規劃”的規劃體系[64-65]。在機制銜接上，建議重構空間規劃的多部門合作機制，成立跨部門的國土空間規劃管理委員會[66]，創建“一個平臺、一門受理、一規初審、部門聯動、限時辦結”的建設項目審批機制[67]。在技術方法上，構建空間規劃信息管理與多部門協同共享的基礎平臺，解決統一的規劃底圖、坐標體系、基礎數據、分類標準等問題[68]。

3 國內外土地資源、利用與規劃重點問題對比及重點進展評述

3.1 國內外重點問題對比

國內外土地資源、利用與規劃領域的研究主題相似，但由于社會經濟發展階段、土地制度、科技水平等條件有所不同，研究的著眼點和具體內容也存在一定差異（表2）。比較國內外研究的重點問題，有以下4點異同：在土地資源保護方面, 國外重點關注保護政策與經濟機制；國內則重點關注土地資源配置。在土地生態方面，國外注重理論與生態變化機制研究；國內則關注生態風險評價和生態服務價值評價，注重研究的應用性。在土地利用方面,國外探討微觀因子（如火災、氣候、洪澇災害等）對于土地利用變化的影響，國內則關注土地利用的生態環境效應、建設用地擴張機制及集約利用狀況,強調政策對轉變土地利用方式的作用。在土地規劃方面，國內外均倡導規劃協同的理念，但國外關注規劃評估的現實與規劃的一致性，重視土地利用規劃與各類資源規劃的整合，國內則強調國土空間認知統一的理論探索和國土空間分類體系的創新，討論國土空間規劃體系的構建。

表2 國內外土地資源、利用與規劃研究主要內容的對比Tab.2 The comparison between the main research contents of land resource, land use and planning in China and abroad

3.2 2016年重點進展評述

2016年土地資源、利用與規劃研究在以下方面取得了新進展：在基礎理論研究方面，提出基于土地科學發展時空錐理論而衍生的國土空間系統認知理論，探索了面向新型城鎮化和生態文明建設的國土空間分類體系，從土地稅收和碳排放角度完善了土地集約利用評價方法論體系；在實踐探索方面，圍繞土地資源配置、土地生態問題、土地利用管控以及空間規劃改革，探索了土地整治中的土地權屬調整的利益主體博弈關系，開展土地生態風險、生態服務價值等評價，探討了差別化的建設用地管控策略，提出了一系列空間規劃改革構想和建議。

4 2017年土地資源、利用與規劃領域研究展望

4.1 主要科技需求

2016年，全國人大審議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱《十三五規劃》），《規劃》提出：“（1）建立國家空間規劃體系，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。（2）強化土地節約集約利用。開展建設用地節約集約利用調查評價。單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%。（3）健全生態安全保障機制。加強生態文明制度建設，落實生態空間用途管制，劃定并嚴守生態保護紅線”。此外，國土資源部近日發布《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》，推進城鎮低效用地再開發，明確城鎮低效用地再開發力求做到“土地集約利用水平明顯提高，城鎮建設用地有效供給得到增強；城鎮用地結構明顯優化，產業轉型升級逐漸加快，投資消費有效增長”。這一系列的重大決議意見的頒布實施，均對土地資源、利用與規劃領域提出了新要求。

4.2 重點問題研究

在考察2016年土地資源、利用與規劃研究進展的基礎上，結合國家主要科技需求，展望2017年土地資源、利用與規劃研究重點如下：（1）關注土地資源優化配置。國內學者對土地資源基礎理論的關注程度有待提高，未來土地資源基礎研究將重點關注土地資源重配，探討新型城鎮化進程中的土地資源優化配置方式；（2）開展國土空間合理利用評價。構建以“生產空間集約高效，生活空間宜居適度，生態空間山清水秀”為核心的國土空間合理利用評價技術體系仍然是研究重點，而對土地利用評價指標體系的確定方法進行深入探討將提升評價的科學性。（3）推進生態保護紅線管控機制研究。《十三五規劃》繼續強調“加強生態文明制度建設，落實生態空間用途管制，劃定并嚴守生態保護紅線”，生態保護紅線管控機制研究愈發吸引學者關注，其落地實施的政策機制與工作實踐等將繼續得到探討。（4）深化土地節約集約利用研究。目前土地集約利用評價、機制及途徑研究較為成熟，未來應進一步與土地管理實踐緊密結合，圍繞工業用地集約利用、城鎮低效用地再開發、城市立體空間開發等重點問題深化土地集約利用管控措施研究。（5）探索國土空間用途管制制度，推動空間規劃體系的建立。“多規合一”實踐不斷深入，國家空間規劃體系的建立得到不斷探索，如何充分發揮土地利用規劃兼顧空間布局與數量管控的特性，促進國家空間規劃體系的建立仍將成為學者關注的熱點問題。

4.3 《中國土地科學》重點關注方向

《中國土地科學》在土地資源、利用與規劃領域將重點關注土地資源基礎理論研究、國土空間合理利用評價、國土空間用途管制機制與國土空間規劃體系的建立等熱點問題。

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（本文責編：陳美景）

Progress Review on Land Science Research in 2016 and Prospects for 2017: Sub-report of Land Resources, Land Use and Planning

LIN Jian1，2, FU Ya-jie1, MA Jun-qing3, YE Zi-jun1
（1. College of Urban and Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871, China; 2. The Key Laboratory of Land Planning and Development, Ministry of Land and Resources, Beijing 100871, China; 3. Shenzhen Graduate School, Peking University, Shenzhen 518055, China）

This article aims to summarize the research progress of land resource, land use and planning in China and foreign countries in 2016 and then forecast the trend in 2017. Method employed is literature review. The results indicate that the research on land resource, land use and planning in foreign countries mainly focused on land resource value identification and land resource preservation, land ecology, driving factors and impacts of land use change, theories and approaches of land evaluation and innovation on planning concepts and methods. Yet, the research in China mainly focused on land resource allocation, land ecology, land classification and monitoring, land use evaluation, land use management strategy, planning collaboration and innovation. It is concluded that in the fields of land resource, land use and planning, thetheory of Spatiotemporal Cone of land science development is proposed, followed by the systematical cognition theory of territory space. The territorial space classification system facing the new-type urbanization and ecological civilization construction is discussed, and a series of propositions on spatial planning reform are presented. Further studies will pay more attentions to the following issues: basic theories of land resource, rational utilization assessment of territory space, institution construction of territory space use regulation and the planning system construction of territory space.

land resource; land use; review; land use planning; research progress; research outlook

F301

A

1001-8158（2017）03-0061-09

10.11994/zgtdkx.20170302.094138

2017-01-28；

2017-02-10

國土資源部公益性行業科研專項項目（201411015）。

林堅（1969-），男，福建福鼎人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地利用、評價與規劃，城市與區域規劃。E-mail: jlin@urban.pku.edu.cn