PPP項目風險分析及分配方案探討

◎文/周立群 袁 政

PPP項目風險分析及分配方案探討

◎文/周立群 袁 政

PPP項目中政府和社會資本建立的是一種利益共享、風險分擔的合作關系。本文從項目內外部環境分析，認為PPP項目中存在的風險主要有政策與法律風險、融資風險、建設風險、經營管理風險、市場風險、不可抗力等，并提出由最有控制能力的一方承擔相應風險、風險承擔責任與利益對等、對不可預見的風險安排應對機制的風險分配方案。

PPP；風險；分配

PPP項目中，政府和社會資本之間是一種利益共享、風險分擔的長期合作關系。由于項目投資大、建設運營期長、涉及利益相關方較多、合同關系復雜，導致項目實施過程中存在較多的風險。如何預測項目存在的風險并在項目各參與方之間進行風險分配，是談判階段各方關注的焦點，也是影響風險控制的重要因素。

一、PPP項目風險及成因分析

從項目內外部環境分析，并結合以往PPP項目經驗及對企業、政府部門的調研了解，PPP項目中存在的風險按照建設程序劃分主要有政策與法律風險、融資風險、建設風險、經營管理風險、市場風險、不可抗力等。

（一）政策與法律風險

政策與法律風險主要是指由于頒布、修訂、重新詮釋政策或法律而導致項目的合法性、市場需求、產品價格、合同協議的有效性等發生變化，從而對項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。例如，關于國有資產處理、國資參股的規定，關于環保標準、技術標準的規定，關于價格調整的規定，審批流程的變化等，均可對項目設計、建設、運營產生影響。

（二）融資風險

融資風險是指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現形式是資金籌措困難。PPP項目一般資金量需求巨大，會涉及到多個投資人及大量的資金調動，對資金利率變動、匯率變動、通貨膨脹等頗為敏感。而PPP項目操作程序一般是在選定中標者之后，政府與中標者先草簽特許權協議，中標者憑草簽的特許權協議在規定的融資期限內完成融資，特許權協議才可正式生效。如果在約定的融資期內中標方未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標保證金，導致項目失敗。如在湖南某電廠的項目中，開發商就因沒能完成融資而被沒收了投標保證金。

（三）建設風險

建設風險是指在項目的建設過程中，因為某些不確定性因素而引起的對項目不利的影響。主要有土地不可獲得或未按期交付、融資困難、設計變更、地質風險、技術風險、環境保護以及工程事故等。建設風險導致的結果主要是工程量變更、工期拖延、建設成本增加等。

（四）經營管理風險

經營管理風險是指項目經營管理不善，導致項目運轉不暢、成本過高、效率低下、效益不好，甚至項目倒閉等情況。

通過分析以往PPP項目案例發現，經營管理風險主要是由于項目公司構成中缺少有運營能力的單位。如“鳥巢”國家體育館項目，項目公司由施工企業和投資機構組成，項目融資和建設過程較順利，但由于缺乏運營經驗，項目在北京奧運會后陷入了經營困難，并于第二年宣布對項目公司進行改制。

（五）市場風險

市場風險主要指項目運營后的市場規模、銷售收入沒有達到預期效果。造成市場風險的原因是多樣的，有項目選址不當，如將地鐵站點設置于人口稀少地區；市場需求不足，如污水、垃圾處理廠的進場污水、垃圾量不足；市場競爭，如在收費橋梁、道路旁新建了免費的橋梁、道路，或出現了其他運輸方式，導致橋梁、道路通行量降低。英法海底隧道PPP項目就是因跨海輪渡通航而導致通行量大大降低，項目收取的通行費嚴重低于預期，投資方最終因虧損而放棄項目經營權。

（六）不可抗力風險

不可抗力風險是指合同一方無法控制、在簽訂合同前無法合理防范情況發生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰爭、騷亂、游行、禁運等。

（七）其他風險

1.組織風險。在項目建設過程中，由于政府部門與私人企業之間組織不協調而產生交易成本增加或引起爭端，對項目建設帶來的影響。

2.配套設施提供風險。項目相關的基礎設施、配套設施不到位，引發項目無法建設或使用的風險。

3.政府信用風險。是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。如政府承諾的財政補貼不予兌現、項目合作期滿后政府未及時按照協議對項目進行回購或違約等，將導致項目收益下降甚至失敗。如長春市排水公司與香港匯津公司合資建立的匯津（長春）污水處理有限公司，因長春市排水公司拖欠污水處理費、長春市政府廢止《專營辦法》而失敗。

二、風險分擔原則及分配框架

風險控制的根本目的是預防風險的發生、減小風險造成的損失。因此在進行風險分配時，需要考慮各方對風險的控制能力，由最有控制能力的一方承擔相應風險。同時，要努力調動各方積極性，將風險控制責任與收益對等，體現市場在資源配置中的決定性作用。對于不可預見的風險，需要安排風險應對機制。

（一）風險由最有控制能力的一方承擔

PPP項目參與各方的風險控制能力不同，主要體現在對風險的識別、評估結果不同，對風險的預防能力不同，風險發生后的處置方案設計、資源調用能力不同。政府對政策、法律、規劃、技術標準等宏觀因素具有較大的影響力，在資源調動、社會動員、社會管制、社會輿論引導等方面具有絕對優勢。項目開發單位擅長項目策劃、項目開發、融資、制定方案等工作。施工單位在項目建設、維修、保養、建設成本控制、事故處置等方面具有豐富的經驗、專業的裝備和技術人員。運營單位在項目運營管理、市場開發、財務管理、維修維護等方面擅長。金融單位則具有雄厚的資金實力和強大的融資能力，對控制融資風險具有先天優勢。

進行風險分配的作用是通過制度設計來防范風險的發生、減小風險造成的損失，最終目的是保證項目的順利實施。將項目的各項風險分配給最有控制能力的參與方承擔，既便于PPP合同條款的制定，又能保障各方承擔的風險在其控制能力范圍內，還能提高項目風險控制的專業性。

對各參與方風險控制能力的判斷，可從其工程經驗、技術水平、財務狀況、管理結構、掌握的資源等方面進行。

（二）風險承擔責任與收益對等

PPP是一種利益共享、風險分擔的合作關系。在一個項目中，既有預期的利益，又有可預見的風險。PPP項目各參與主體的風險偏好不同，有的企業希望參與低風險項目或承擔較少的風險責任，以減少風險控制的成本和風險造成的損失，有的企業偏好高風險項目，以期獲得較高的投資回報。在項目風險分配時，要考慮各方所承擔的風險控制責任與其預期可獲得的收益對等。

所謂的風險承擔責任與收益對等，即是指投入或損失，與獲得的收益，在分配比例上大致對等，其量化關系如式1所示：

A1∶A2∶…∶Ai=B1∶B2∶…∶Bi

（式1）

其中：1、2……i為各參與方；Ai為預測i方控制風險的投入和風險給i方造成的損失；Bi為預期i方在項目中獲得的收益。

Ai應為預測i方承擔的各項風險控制責任所需要的投入或遭受的損失的和，如式2所示。

其中：j為風險項，Aji為預測i方因控制j風險而增加的投入或j風險給i方造成的損失。

在合同制定階段計算風險控制的投入和風險造成的損失時，既要預計投入和損失的大小，又要預測風險發生的概率，如式3所示。

其中：βj為預測j風險發生的概率。為i方因控制j風險而增加的投入或j風險發生后將給i方造成的損失。

風險承擔責任與收益對等，有利于調動PPP項目各參與方承擔風險的積極性，體現了發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（三）安排應對機制

項目實施過程中有些風險是無法事先預見的，因此需要在合同中安排應對機制。

常見的應對機制有制度設計、購買保險、兜底條款等。其中制度設計，主要是確定風險發生時的機制啟動條件、風險控制組織機構、資源調用原則、事后賠償原則等事項，是PPP協議的重點內容。

（四）風險分配框架

根據以上分配原則，建立風險分配框架見表1：

具體的項目風險分配，應深入分析項目特點和各參與方的風險控制能力，將風險責任與預期收益掛鉤，以確定項目的風險分配框架。對于不可預見的風險，在合同中要安排應對機制，以保障項目的順利實施。

三、結論和建議

（一）結論

PPP項目中存在的主要風險有政策與法律風險、融資風險、建設風險、經營管理風險、市場風險、不可抗力等。在進行風險分配時，應考慮各方對風險的控制能力，由最有控制能力的一方承擔相應風險，并將風險控制責任與預期收益掛鉤，以調動各方進行風險控制的積極性。對于不可預見的風險，需要安排風險應對機制。

（二）建議

為有效防范風險發生、降低風險造成的損失，除進行風險分配外，建議在項目實施過程中注意以下方面：

1.深入分析項目風險

在項目決策階段，應深入分析項目存在的風險，并分析風險發生的概率和可能造成的損失，以此作為項目風險分配的基礎。

2.社會資本中應有運營單位

采取PPP模式進行項目建設，不僅是為了將項目建成，更是為了長期運營項目，提高公共產品或服務的供給效率和質量。以往的PPP項目案例表明，缺乏項目運營能力的企業建設的項目，項目建設過程中對后期使用的考慮較少，項目維護成本較高，項目經營效果較差，甚至難以維持下去。

3.遵守契約精神

PPP是一種長期合作關系。進行風險分配，各參與方承諾承擔相應的風險控制責任，是基于其能獲得相應的預期收益。進行風險控制，往往需要前期投入大量資金，或在風險處置過程中墊付大量資金，而后按照合同約定獲得相應補償。為保持長期合作關系、將項目長期運營下去，需要各方遵守契約精神，按合同規定，充分履行風險控制、財政支付等義務。

責任編輯：孟 力

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1006－1255－（2017）04－0027-04

周立群（1965—），天津國際工程咨詢公司（天津市政府投資項目評審中心）。郵編：300191

袁 政（1984—），天津國際工程咨詢公司（天津市政府投資項目評審中心）。郵編：300191