國家治理現代化環境下的“末梢”審計治理系統研究

◎文/王浩楨

國家治理現代化環境下的“末梢”審計治理系統研究

◎文/王浩楨

國家審計作為國家治理體系內生的監督反饋系統，將在全面深化改革的攻堅進程中發揮重要作用，而“末梢”審計治理系統作為國家審計系統中最基礎、最開放、最有效的治理子系統，將在全面深化改革大環境與國家治理現代化的新型執政理念中，迎來深刻的轉型與變革。如何構建高效完善的“末梢”審計治理系統，從國家治理層面落實“末梢”審計治理效能，將是今后審計研究的重點領域。

“末梢”審計治理系統；國家治理現代化；國家審計；監督系統

一、“末梢”審計治理系統概念與現狀研究

（一）“末梢”審計治理系統概念的界定

“末梢”審計治理系統的概念內生于國家審計的概念，審計實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和防御功能的“免疫系統”。在國家審計這個“免疫系統”中，“末梢”神經治理是國家審計能否發揮效力，使權力制約機制落到實處的關鍵。同時“末梢”審計治理要想在國家審計系統中、國家權力制約系統中乃至整個國家治理體系中發揮應有的治理效能，其系統性、動態性、開放性與整合性就是必備的要件，因而本文所指的“末梢審計治理系統”并不同于以往的微觀審計或者政策落實審計等概念，而是涵蓋了中央、地方與基層內審三級層次的審計治理主體，橫向兼顧與其他國家權力監督制約系統的系統配合，并契合于國家治理體系的整體框架及其現代化進程的一個動態開放的實踐體系。

綜上所述，本文將 “末梢”審計治理系統定義為：在國家治理體系構建與現代化進程中，作為國家審計系統的子系統，以國家審計署、地方審計機關與基層內審部門為整合性核心治理主體，以基層單位公共性資金的最終使用方向為主要審計對象，以權力監督與制約為終極目標的系統性、動態性、協同性的國家治理行為。

（二）“末梢”審計治理系統現狀分析

根據上文對“末梢”審計治理系統的定義，目前，我國的“末梢”審計治理系統主要包括基層單位的內審機制、地方審計機關的全方位審計機制、國家審計署的專項審計機制、審計治理系統與其他監督系統的橫平協同機制等方面。

1．基層單位的內審機制

重視基層的首創與探索是我國特色化制度改革的一個重要優勢與傳統，也是國情復雜性的必然要求。以鄉鎮政府與村居組織為核心的一系列企事業單位是國家治理的最基層組織，是黨和政府聯系群眾的橋梁與紐帶。在自上而下的治理制度現代化推進與自下而上的基層治理變革的雙重合力下，基層政府鄉鎮長、企事業單位負責人以及村居組織中有戰略眼光的基層領導，他們逐漸認識到基層內審機制在避免資產流失、促進政策落實、促進廉政建設與維護基層組織長遠利益中的重要作用，因此許多基層單位與基層政權建立了內部審計機制，并且通過基層信息優勢加上審計模式創新、制度創新與組織創新，有效地監管了基層組織的公共財經權力。可以說，在基層政權的司法權、人事權、財稅監察權等重要公共管理權力受限的治理模式下，基層內審機制是監管基層權力的首要制度。同時也應看到，目前基層單位的內審機構具有獨立性不強、法律依據不充分、審計覆蓋面不高、人員專業性與數量難于保障、審計決定難于落實等缺陷。

2．地方各級審計機關的全方位審計機制

無論公共單位的例行性財政財務審計監督、領導干部經濟責任審計，或是重要政策、重點項目的專項資金審計，地方各級審計的 “末梢”審計治理任務最為全面、專業、系統，審計任務最為繁重，在“末梢”審計治理系統中也擔任著中流砥柱的作用。然而，就目前而言，地方各級審計機關在“末梢”審計中往往面臨著最大困局。由于地方各級審計權力層次化、行政化、碎片化、弱勢化，加上審計治理任務繁重，項目內在重復性較多，地方政務信息整合性較差，審計信息平臺尚在建設中，尚未完全形成“問題導向”的審計目標體系、激勵機制與統籌決策機制。地方審計機關在“末梢”審計治理工作中往往受限于審計資源、審計期限，困擾于綿長復雜的資金流轉鏈條，制約于審計職權分級系統，地方審計機關的“末梢”審計治理工作系統性、整合性、績效性還有待進一步加強。

3．國家審計署的專項審計機制

各類國家級重大項目與政策的專項資金審計是國家審計署在“末梢”審計治理系統中的主要工作，在這類由國家審計機關牽頭的重點專項審計工作中，審計人員、經費保障充足、專業性較強、問題導向意識明確、項目考核機制相對完善，這使國家審計署在“末梢”審計治理中發揮了重要的揭露問題、發現疑點與整改規制作用。但由于中央機關在基層信息獲取上不占優勢，專項類審計項目又只是涉及治理系統中專項政策點，加之全國性項目中人員構成復雜，國家審計機關在“末梢”審計治理中，往往難于提出更為系統性的審計建議。

4．“末梢”審計治理系統與其他監督系統的橫平協同機制

在與其他公共權力監督系統 （如中共紀檢委及檢察院的反貪系統）的配合與協同中，“末梢”審計治理系統往往充當了“排頭尖兵”的作用。“末梢”審計治理系統可以前置性發現重大貪腐疑點與政策實施導向失誤，為其他系統監督機關提供重要線索。但“末梢”審計治理系統與其他監督系統的關系，更多是單向性信息流出，未與其他監督系統形成更為協同化、互動化的伙伴關系，使“末梢”審計治理系統在審計效能發揮上受限。

二、國家治理現代化環境與“末梢”審計治理模式轉型

（一）國家治理的基本特征分析

中共十八屆三中全會在將其作為統籌推進各領域改革的總目標加以提出的同時，以制度安排為主要線索、以制度定型為主要目標，確立了國家治理體系和治理能力現代化的目標：“到二0二0年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”縱觀我國的最新理論文獻與西方公共管理理論，對“國家治理”的理念主要形成了以下共識：

1．多元化的治理主體。公民、NGO組織與政府機關通過合作、協商、伙伴關系以及共同確定共同的目標等方式共治國家，央地間、區域間良性互動，形成多中心的網絡化治理格局。

2．互動性的治理流程。強調國家與社會合作的過程中，通過政府管理協調、市場配置、公民社會自治有機整合，互動協調。

3．開放動態的治理邊界。在國家、社會、市場三者實踐互動中相互開放治理邊界。

4．治理目標的共識性。建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎之上，治理最終目的是實現社會公平、社會福利和社會發展的有機和諧。

（二）國家治理現代化環境下“末梢”審計治理系統的新常態化特征分析

在國家治理現代化環境下的“末梢”審計治理系統將實現一個由治理理念到治理實踐再到治理模式的整體蛻變，在與宏觀治理現代化環境的互動中，“末梢”審計治理系統將呈現以下方面的新特征：

1．治理主體的多樣性。“末梢”審計治理系統不同于傳統的微觀審計，為把審計治理效能落到實處，國家審計署、地方審計機關與基層內審部門必須協同配合，發揮各自優勢，共享審計成果。同時審計部門應積極利用其他權利監督系統的公共信息，改變原來單項移送模式，積極利用紀檢、檢察院等兄弟單位的辦案線索，借鑒其經驗與思路，并主動與社會公眾相溝通，與人民大眾一道構建制約公權力的“籠子”。

2．治理對象的末級性。無論公共資金的日常審計、領導干部經濟責任審計、政策落實的專項性審計都離不開對最基層、最末級的資金使用狀況的審查，構筑“末梢”審計治理系統就是要讓審計系統擺脫審計鏈條過長的“治理困局”，將審計效力落到人民群眾最需要之處。

3．治理模式與思想的實踐開放性。“末梢”審計治理系統內生于國家治理體系之中，在國家治理體系的現代化進程中，“末梢”審計治理系統在新的治理環境中成長，并積極促進國家治理體系的構建。在該過程中，西方較為成熟的公共管理與國家治理理念、社會主義中國60余年特色化的政府管理探索經驗、中國傳統文化中的政府治理精神都可以溶為一爐為審計治理系統所用，并在實踐中不斷整合、完善，并走向創新之路。

4．“互聯網+”時代的審計思維變革。在“互聯網+”時代積極構建審計網絡平臺已是當務之急，但 “互聯網審計”絕不是數據的堆積、羅列，而是在數據網絡化基礎上，用更為宏觀的審計治理思維，以法治為內核，重新整合梳理大數據，形成邏輯清晰的審計數據體系。而 “末梢”審計治理是最需要數字化平臺的，也是 “互聯網審計”最可能發揮威力的一片廣闊天地。

三、“末梢”審計治理系統現代化路徑展望

（一）項目管理式彈性人事管理方法，實現審計公共管理方法革命性變革

在審計機關內部管理中，引用企業項目管理思路，打破現有審計業務人員行政科室分配模式，按照審計業務需要將人員按業務專長分為財經類、法學類、工程類、統籌管理類等幾類，人員晉升層級使用專業職級法，廢除行政性職務。在具體審計項目中，由審計機關在有多次主審經驗、業務成績突出、符合項目要求的高級審計人員中招標，有意向的高級審計人員根據項目特點，將該項目需要的審計人員構成、項目經費、審計績效目標等情況匯總并上報機關，由機關黨組統籌安排，決定項目主審人員及審計方案。中標主審人員在批準方案范圍內，在機關內部自由招選項目團隊。同時改革審計業務人員工資與人事晉升制度，減少基本工資金額，提高項目經費中人員專業補貼比重，人事晉升以審計項目數量、金額及審計績效為準，量化晉升指標。

（二）樹立“資金為準、落實于事、責任到人”全口徑審計觀，統籌審計成果，減少“末梢”審計資源浪費

財政財務例行審計、經濟責任審計與專項資金審計經常在同一事項多次審計，審計效果重復，資源浪費，末梢治理能力受限。審計規劃部門應統籌安排審計項目間關系，實現審計資源共享，避免“一事多審”。

（三）打造審計系統內、平級公共部門間、不同級不同系統間公共部門間以及政府與社會間相互配合、相互溝通的大局式協同化審計治理觀

無論政府系統內部，還是公民社會，“末梢”審計都是最易與其他部門溝通、協作、開放治理邊界的領域，今后的治理創新中，應更多注意與人民群眾的血肉聯系，打破 “審計只服務于行政系統內部”的審計觀，通過審計成果公開與加強與群眾信息交流，擴大治理能力。

（四）從國家治理視角梳理審計“大數據”平臺構建工程，把法治監管精神與制度運行體系內嵌于審計 “大數據”平臺，構建高效、完善、體系化的審計數據平臺

“末梢”審計治理系統現代化進程可以與審計“大數據”平臺構建工程進行互動，一些涉及基層人員、工程、拆遷占地補償等基礎數據可在“末梢”審計治理系統中進行實踐性使用、試錯，用大數據的高效性嚴謹性不斷突破“末梢”審計治理困局，同時在數據的使用、比對與分析中構建體系化的政策數據勾稽子系統，為審計“大數據”平臺工程構筑戰略化基點。

[1]俞可平.論國家治理現代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

[2]崔振龍.國家審計在全面深化改革中的作用及其自身變革[J].中國審計，2014（5）.

[3]胡鞍鋼.中國國家治理現代化[M].北京：中國人民大學出版社，2014.

責任編輯：孟 力

F239.44

A

1006－1255－（2017）04－0048-04

王浩楨（1984—），天津市審計局。郵編：300202