貧困治理轉型與“治理型貧困”的興起

許漢澤

[摘要]中國的貧困治理經歷了“發展式扶貧階段”“開發式扶貧階段”和“綜合性治理階段”三次轉型，每個階段展現出來的貧困特征與國家的治理手段各異。在進入綜合性治理階段之后，政府的干預性逐漸加強，其治理手段也愈發精細化和技術化，但是卻遭遇了由這些治理行為本身所引發的“瞄準偏離”、“精英俘獲”、“扶貧致貧”、“門檻效應”等一系列“治理型貧困”的困境。化解“治理型貧困”的困境，應該減少過度干預、調整識別方法、進行基層賦權以及尊重地方知識等。

[關鍵詞]貧困治理；治理轉型；治理型貧困

一、引言

改革開放以來中國在減貧領域取得了巨大成就。相關數據顯示，伴隨著經濟的快速增長以及政府扶貧開發工作的深入開展，中國貧困人口數量大幅減少。按照中國的扶貧標準，我國貧困人口在1978-2010年累計減少2.5億，按照國際扶貧標準，我國貧困人口累計共減少6.6億，全球貧困人口數量減少的93.3%來自于中國的貢獻。其中僅2014年一年，中國農村貧困人口就減少了1232萬之多。但是，當前我國扶貧治理工作卻面臨著扶貧投資邊際效應遞減、扶貧治理體系架空懸浮、農村貧困地區內部分化加劇、扶貧效果缺乏評估與監督、生態環境承載壓力增大等諸多困境。甚至有學者認為，過去10多年中我國社會中貧困群體與富裕群體之間的福利差距不是收斂，而是呈平行移動和放大的趨勢，并使貧困人口陷入了“結構性的貧困陷阱”。從政府治理層面來講，我們需要對貧困治理本身進行反思：我國扶貧治理困境的表現及機制是什么？貧困治理在不同歷史時期又有什么差異？為什么會出現越扶越貧的現象？本文首先梳理改革開放以來中國貧困治理的三次轉型，并提出了“治理型貧困”的概念與分析框架，結合筆者在滇南南縣的調研情況闡述其產生與運作機制，最后提出政策建議。

二、貧困治理轉型與貧困治理困境的出現

（一）貧困治理的三次轉型

從歷史上來看，上個世紀80年代以來中國農村的貧困治理主要經歷了三個時期：制度變革下經濟快速增長的“發展式扶貧階段”（1978-1985），政府主導下大規模的農村“開發式扶貧階段”（1986-2000），開發式扶貧與多項惠農減貧政策并舉的“綜合性扶貧治理階段”（2000以后）。其中每個階段的貧困特征、扶貧治理手段及代表性政策各不相同。

1978-1985年的“發展式扶貧階段”，主要依靠體制改革后經濟快速增長促進貧困人口的迅速減少。首先政府調整經濟結構，確立了優先發展消費品工業的經濟發展戰略。在農業方面建立起家庭聯產承包責任制，改革購銷體制和農村商品流動體制，提高了農產品價格，大力推動鄉鎮企業發展。在這個階段國家還沒有專門針對農村貧困制定大規模扶貧計劃，扶貧治理和經濟發展治理高度重合。該階段，中國農村貧困人口平均每年減少1786萬人，沒有解決溫飽的貧困人口從1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億，占農村人口比例由1978年的30%左右下降到1985年的15%。

在1986-2000年的“開發式扶貧階段”，中國政府從1986年開始進行大規模、全方位的扶貧開發。此前的扶貧政策可以認為是救濟式扶貧，以發放救濟金，解決貧困人口基本生存問題為主，不具有可持續性。而之后的開發式扶貧則是在政府的支持之下，利用貧困地區現有的資源進行開發性生產建設，形成獨立的生產和發展能力，依靠地區自身資源來解決脫貧和發展問題。這個階段的標志性事件是1986年國家成立專設扶貧機構——國務院扶貧開發領導小組，相關省、市、縣級政府也成立了相應的組織機構，扶貧開發工作被正式納入到國家正式體制中，此后各種專項扶貧資金與扶貧項目開始源源不斷地輸入向貧困地區。

2000年以后中國的貧困治理進入“綜合性治理階段”。在經歷30多年的經濟發展和20多年的農村扶貧開發之后，我國農村的貧困問題已經從原來經濟普遍落后的生存性貧困轉化成為以相對資產和福利剝奪為主要特點的相對貧困。農業增長減貧空間的減小、致貧原因的多樣化以及開發式扶貧主體缺失等情況，更需要多部門協調參與以及政府轉移支付的支持，為了確保扶貧資源分配以及使用的公平性，瞄準的要求也越來越高，瞄準單位由過去的貧困縣縮小到貧困村，并大范圍開展“整村推進”等綜合性貧困治理項目。在這個階段，政府在繼續堅持開發式扶貧的同時，出臺了多項惠農親貧政策，形成了多部門、多政策共同參與綜合治理的“大扶貧”格局。

（二）貧困治理困境的凸顯

從國家治理角度來看，扶貧進入綜合性治理階段以后，貧困治理的手段也越來越技術化、精細化。但從基層扶貧實踐來看，我國農村扶貧工作仍然面臨著巨大挑戰。以扶貧項目瞄準為例，國家統計局數據顯示，在2009年的項目村和項目戶中，當年希望得到的扶貧項目與2010年本村實施的項目保持一致的村只占項目村的5.7%，說明項目安排與項目需求有較大差距。荀麗麗研究發現，內蒙古某地政府主導移民搬遷項目由于忽視地方知識與農民需求而成為失敗的實驗。馬良燦在貴州調研發現，政府在當地推廣的大棚蔬菜種植項目、畜牧養殖項目等都遭遇失敗。

可以說，貧困已經由社會、經濟、文化等單一層面的問題，逐漸轉化成為一種綜合性的治理難題，貧困治理面臨的已經不只是能否精確瞄準以及基層政府之間的資源競爭，而是愈發技術化與精細化的治理方式所帶來的治理困境以及對于國家干預方式本身的反思。

三、“治理型貧困”及其產生的機制分析

（一）“治理型貧困”的產生背景與具體表現

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，本意是控制、引導和操作。目前全球政治過程的重心正在從統治（government）走向治理（governance）。十八屆三中全會首次明確提出要“推進國家治理體系和治理能力的現代化”，這標志著我國政府在治理結構、功能方面正發生重大轉型。從某種程度上來說治理可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的不足，但是治理并不是萬能的，它也內在地存在著諸多缺陷，它并不能代替國家而享有政治強制力，它也不可能代替市場而自發地對大多資源進行有效配置。在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在著治理失效的可能。因為隨著社會結構日益復雜，不可能實現對治理對象的總體性控制和完全準確的預測，所以并不是所有的治理都可以達到“善治”（good governance）的目標，治理行為背后也隱藏著很大的失敗風險。“治理型貧困”就是治理失效在扶貧領域的突出表現。我們認為“治理型貧困”有以下兩層含義：第一，從宏觀層面來講，指的是目前經濟持續增長對減貧的涓滴效應逐漸減弱的情況下，扶貧工作面臨著治理困境；第二，從微觀角度來看，是指隨著政府治理功能的轉型，國家的扶貧政策與手段也越來越精細化和技術化，但國家的干預行為也產生了很多意料之外的后果，即治理行為本身所造成的治理困境，本文主要從微觀角度對后者展開分析與討論。

國家的大量轉移支付和扶貧項目，雖然在很大程度上降低了貧困地區的貧困發生率，促進了當地的迅速發展。但是，國家巨額財政資源投入在扶貧實踐中并未達到預期效果，扶貧治理的實踐與國家政策的表達發生了偏離，導致了大量“治理型貧困”現象的發生。從歷史上來看，“治理型貧困”的產生有著特定背景，在經歷了1990年代市場化改革以及新世紀的行政科層化改革之后，我國的治理結構已經從雙軌二元社會治理結構轉向了技術化的治理結構。技術治理表現在扶貧領域就是諸如整村推進、精準扶貧、定點扶貧、聯村包片等一系列精細化扶貧手段的使用與推行。技術化治理帶來了效率的提高，但是也產生了風險。“治理型貧困”主要是由于政府干預或治理結構本身原因，直接或間接導致扶貧工作“內卷化”、農民致貧的困境，其具體表現為瞄準偏離、資源流失、精英俘獲、扶貧返貧、門檻效應、社會不平等加劇等等。

筆者與所在團隊成員曾于2015年3月、8月在滇南南縣進行了40天駐村調研，深入訪談了當地扶貧辦的工作人員、鄉村干部以及貧困戶等各個不同群體，力求全面了解當地的貧困治理情況。南縣位于云南省南部，是國家級貧困縣，現有貧困鄉3個，貧困行政村20個，建檔立卡總數為6729戶，25782人，貧困發生率為13.25%。南縣自然資源豐富，平均每戶有土地七八十畝，氣候條件較好，全年都可耕種。在生計方面，當地農民主要以種植橡膠、香蕉、砂仁等經濟作物為主，少有外出務工者。筆者認為，南縣的貧困并非因為資源匱乏自然條件惡劣而形成的經濟型貧困，近些年來治理行為本身卻導致了越來越多“治理型貧困”的發生，很多扶貧政策和項目往往到了基層難以推行甚至產生相反的結果。下文筆者將結合在南縣的實地調研情況，深入分析導致了“治理型貧困”發生的機制原因。

（二）“治理型貧困”的產生機制

1.貧困識別的悖論：難以找出貧困人口

中央最早于2014年初就明確提出實施精準扶貧戰略，精準扶貧是區別對待不同貧困區域與不同貧困戶，改變以往“撒胡椒面”式的扶貧工作方式，集中力量運用合規有效程序對扶貧對象實施精準識別、精確幫扶、精確管理的貧困治理方法。從理論上來講，精準識別出貧困人口是精準扶貧戰略的首要任務。但在實際工作中卻遭遇到了難于確定和識別出誰是真正貧困人口的問題。從貧困人口識別的實際情況來看，貧困人口規模和數量并不是采用逐戶普查方法得來，而是由統計部門抽樣之后自上而下測算并逐步分解而得。市、縣一級的貧困人口規模由國家統計局調查總隊根據當地人口數和低收入人口發生率測算而得；鄉鎮、村一級的貧困人口規模則根據本地的貧困發生率并結合農村居民年末戶籍人口數計算得出，以此進行貧困指標的分配。

由于貧困戶的指標是政府自上而下分配而來，名額有限。到了村莊層面就面臨難以分配的困境。在村莊內部最容易確定的是最貧困和最富裕的那幾個農戶。但是村莊內部是熟人社會，對于處于中間部分的農戶，因為收入差距不大，如果分配給A戶，B戶有意見，如果分配給B戶，A戶就有意見，在這種情況下很容易出現矛盾和糾紛。調研發現，村干部對此采取的策略是，首先將村內最貧困的確定為貧困戶，剩下的名額或者進行輪流，或者分配給親戚朋友，貧困戶的確定最終成了“輪流分配”和“差序分配”。在貧困識別中難以確定貧困戶，主要在于自上而下制造出來的貧困指標遭遇了鄉村熟人社會的邏輯。

2.“抓兩頭”：“示范村”和“薄弱村”的扶貧實踐

以南縣為例，自上而下的扶貧項目眾多，僅專項扶貧資金就有1500萬。其中包括4個整村推進、產業扶貧、安居工程、革命老區、貼息貸款以及互助資金等。但是并不是所有的貧困村都有同等機會獲取相應的項目和資源。政府在開展扶貧工作時存在一個“抓兩頭”的行動邏輯。即在資源有限的情況下傾向于把資源分配給“示范村”和“薄弱村”。當地扶貧辦工作人員說：“我們專項扶貧資金每年只有1500萬，但是省級貧困村就有20多個，只能把項目分給最好的和最差的村莊，要是平均下來每個村不到70多萬，根本不夠分”。

“示范村”和“薄弱村”分別代表了發展條件相對較好和較差兩種狀態的村莊。“示范村”之所以能夠獲取資源主要是因為基礎較好，有能力進行項目的前期投入，可以快速、較快的完成項目任務。“示范”作為一種具有中國特色的國家治理機制，也是國家對社會進行改造的有效手法。基層政府希望集中資源打造“示范村”，在日常工作中“樹立典型”，更好地帶動其他村莊發展。“薄弱村”就是最貧困的村莊，在資源項目有限的情況下，政府也會照顧最薄弱、貧困的村莊，保證他們生活的基本需求以及最基本的公共基礎設施建設。扶貧資源大致可以分為兩類，一類是非競爭性的，一類是競爭性的。競爭性的扶貧資源主要是一些要求有配套或者門檻的資源。“示范村”在資源競爭中具備優勢，會獲取這些競爭性的資源，而“薄弱村”得到的則是那些非競爭性的項目資源。“抓兩頭”的行動邏輯造成了許多處于中間水平的貧困村被忽視，進一步加劇了村莊之間的分化與不平等。

3.產業扶貧：國家主導型產業的困境

在政策設計層面來看，產業扶貧就是圍繞某種資源、產品或服務，建立一套完整的市場化的經營方式、組織形式及生產鏈條，實現扶貧方式從“輸血”向“造血”的轉變，提高貧困地區競爭力，使貧困群體逐漸擺脫貧困的治理方式。但是，政策設計尤其具體產業的選擇，容易與貧困地區實際情況相脫離。

調研發現，當地的一些產業扶貧項目難以達到預期效果，甚至有些產業項目不受農民歡迎，以失敗告終。這主要有以下四個方面原因：第一，政府推廣的產業項目是基于一般的市場規律，沒有過多考慮當地的實際情況與地方性知識。比如在南縣N鎮推行的普洱茶項目，由于當地海拔較高，茶葉質量和產量低，并沒有達到預期效益。第二，打造一個品牌和產業需要一定時間，一兩年之內很難見效，以當地橡膠種植為例，橡膠樹一般種植七八年才能有收益。但政府推行的產業都是短平快項目，希望一兩年之內就能使農民脫貧致富。產業發展的長期性與政府項目的短期性產生了矛盾，影響產業的選擇與打造。第三，在打造產業時往往容易選擇“公司+農戶”以及“合作社”模式。但是在這種組織模式之下，中小農戶容易遭到排斥，農民淪為農業資本以及大戶的雇傭者，產業發展帶來的收益大多被資本所獲取，貧困農戶沒有因此更多地享受到產業發展帶來的好處。第四，新產業的發展往往會給貧困戶帶來較大的機會成本，以南縣推廣冬瓜豬養殖為例，貧困戶在豬舍修建以及種豬方面可獲得補貼，但是養豬屬于勞動密集型的產業，貧困農戶選擇養豬后只能呆在家里，從而失去了外出打工的收益。