縱觀國外現(xiàn)代政府運(yùn)作軌跡 展望我國行政體制改革方向與特征

孫迎春

嚴(yán)格意義上說，現(xiàn)代政府的概念起源于十九世紀(jì)中葉的英國文官制度，隨后經(jīng)過20世紀(jì)60年代的官僚制改革，才基本奠定了現(xiàn)代政府的體制架構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)，使政府行政邁上了科學(xué)化、專業(yè)化、規(guī)范化和職業(yè)化的發(fā)展道路。但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化、科技進(jìn)步化和服務(wù)品質(zhì)化的不斷發(fā)展，現(xiàn)代政府為了適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會環(huán)境，又經(jīng)歷了新公共管理和整體政府兩次現(xiàn)代化改革，通過持續(xù)的創(chuàng)新與發(fā)展，逐漸走出了一條開放共享、透明問責(zé)、運(yùn)行高效和服務(wù)卓越之路。

盡管不同國家的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步情況不同，在政府現(xiàn)代化建設(shè)中也嘗試了不一樣的實(shí)踐路徑和方式方法，但從設(shè)定行政改革內(nèi)容和提升政府治理能力的角度，各國在改革思路和創(chuàng)新手段上又不約而同地表現(xiàn)出了一定的共通性。全面梳理和系統(tǒng)分析現(xiàn)代政府行政改革發(fā)展過程、目標(biāo)方向和實(shí)現(xiàn)路徑的特征，為全面深化中國行政體制改革提供切實(shí)有效的參考和借鑒。

現(xiàn)代政府改革特征

一是目標(biāo)簡單且明確。行政改革是引領(lǐng)時代潮流的“排頭兵”，在國家與社會的關(guān)系中發(fā)揮著“橋頭堡”和“解壓閥”的重要作用，既要代表國家意志和政治遠(yuǎn)見，也要代表社會需要和民眾關(guān)切。改革不僅需要針對政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系進(jìn)行合理重組，還要針對政府職能和人員編制進(jìn)行科學(xué)調(diào)配，以求用最低的成本實(shí)現(xiàn)最大的效率和效能。這里最值得總結(jié)的亮點(diǎn)就是所經(jīng)歷的兩次現(xiàn)代化改良運(yùn)動。第一次是由“大政府”變?yōu)椤靶≌倍l(fā)起的新公共管理運(yùn)動和重塑政府運(yùn)動，注重政府結(jié)構(gòu)和人員編制調(diào)整，通過設(shè)置執(zhí)行局（機(jī)構(gòu)）和引進(jìn)企業(yè)管理工具等方式，利用分權(quán)化、市場化、民營化改革，大幅縮減了政府行政規(guī)模，提高了政府工作效率，提倡便捷、優(yōu)質(zhì)和無縫隙服務(wù)，相繼出現(xiàn)了績效政府、服務(wù)型政府、企業(yè)家政府等形式。第二次是將“小政府”建成“好政府”而發(fā)起的整體政府運(yùn)動，本次政府現(xiàn)代化開始由單純的機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)向機(jī)構(gòu)改革與運(yùn)行機(jī)制并舉，注重權(quán)力關(guān)系和運(yùn)行方式調(diào)整，通過信息化、整體化和網(wǎng)絡(luò)化改革，利用大部門體制和跨界協(xié)同機(jī)制全方位整合職能，拓寬了政府多方合作可能，提高了政府整體協(xié)同效能，提倡精準(zhǔn)、高效和高品質(zhì)服務(wù)，相繼出現(xiàn)了協(xié)同政府、協(xié)作政府、橫向政府和整體政府等形式。顯然，目標(biāo)、內(nèi)容和形式的完美統(tǒng)一，是推動政府現(xiàn)代化改革成功的重要基礎(chǔ)。

二是影響廣泛且深遠(yuǎn)。行政改革是提升政府治理能力的不竭動力。政府具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等國家治理的基本職能，行政體制改革勢必會牽動政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制、社會體制等諸多領(lǐng)域的配套改革，具有牽一發(fā)而動全身的核心作用，其職能和作用無疑決定了政府現(xiàn)代化改革的廣度和深度。另外，從政府決策、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等運(yùn)行職能來看，行政改革除了要涉及整個政府系統(tǒng)之外，也或多或少會涉及到企業(yè)和整個社會，只是在政策制定過程的不同層面，改革所表現(xiàn)的幅度、速度和力度不一樣。例如，在中央政府宏觀決策層面，改革關(guān)注的是一個宏觀設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略決策、整體運(yùn)行和全面監(jiān)督的集合過程，強(qiáng)調(diào)中央政府部門之間的橫向協(xié)調(diào)和央地之間的縱向整合，這里一般就不太會涉及與企業(yè)和社會的合作，改革的影響范圍和深度都有限，例如澳大利亞政府理事會。在中觀政策協(xié)調(diào)層面，改革關(guān)注的是某一領(lǐng)域或某項(xiàng)政策的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的一體化過程，這里不僅會涉及特定領(lǐng)域同一政策下各級政府和部門之間的協(xié)調(diào)配合，同時還會涉及到企業(yè)和社會的共同參與。改革的影響范圍雖然有限，但在該領(lǐng)域影響深遠(yuǎn)，例如美國的國家海洋理事會。在微觀政策執(zhí)行或政府服務(wù)層面，改革關(guān)注的是涵蓋一個人從出生到死亡的全過程，這里不僅要強(qiáng)調(diào)中央政府具體部門內(nèi)各服務(wù)職能之間的協(xié)調(diào)配合，更加強(qiáng)調(diào)廣泛借助企業(yè)和社會力量提供網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同服務(wù)，以求降低服務(wù)成本，改善服務(wù)流程，加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管，提高服務(wù)質(zhì)量。改革影響的范圍不僅廣泛而且深遠(yuǎn)，例如澳大利亞人類服務(wù)部。

三是方法新穎且靈活。行政改革是展示政府創(chuàng)新發(fā)展的大舞臺。常言道：工欲善其事，必先利其器。政府現(xiàn)代化改革就像一塊棱鏡，從多角度、全方位折射出現(xiàn)代政府大膽創(chuàng)新、銳意改革的光芒和智慧。首先，利用先進(jìn)的行政文化引領(lǐng)改革。政府所大力提倡的公開、透明、競爭、參與、協(xié)同、創(chuàng)新、開放、問責(zé)等現(xiàn)代行政思想，不僅貫穿于政府改革過程的方方面面，而且滲透進(jìn)各級政府的組織實(shí)施和運(yùn)行機(jī)制，直接決定著改革的方向和效度，引領(lǐng)和推促著現(xiàn)代政府建設(shè)與發(fā)展，例如英國政府的“挑戰(zhàn)文牘運(yùn)動”。其次，利用系統(tǒng)完備的制度框架保證改革。政府會通過行政立法，明確現(xiàn)代化改革的目標(biāo)戰(zhàn)略、管理原則和監(jiān)管機(jī)制；通過行政命令或政府文件的形式明確具體領(lǐng)域改革的職責(zé)范圍、權(quán)力結(jié)構(gòu)、管理流程、運(yùn)行方式和執(zhí)行工具；然后通過中央各部門機(jī)構(gòu)頒布的實(shí)施方案、政策指南和操作手冊，在全國范圍統(tǒng)一政策的貫徹落實(shí)和效果評價，從而全面彰顯依法行政、依法推進(jìn)的法治政府特色，例如美國的海洋政策。第三，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新的治理手段推進(jìn)改革。一是引進(jìn)企業(yè)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)手段，破除政府壟斷，提升政府效率，例如英國的公民憲章運(yùn)動；二是促進(jìn)信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)大幅度變革政府治理模式，例如澳大利亞整體政府跨部門信息管理與服務(wù)機(jī)制；三是利用科學(xué)管理、績效管理、質(zhì)量管理和標(biāo)桿管理等綜合的管理工具箱完善政府服務(wù)，例如英國的政府服務(wù)卓越模型。第四，利用完備的監(jiān)管制度保障改革。根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各不相同的法律地位、組織特點(diǎn)和重要監(jiān)管職能，構(gòu)建強(qiáng)制和激勵并存且全面高效的多元監(jiān)管體制，提倡監(jiān)管決策機(jī)構(gòu)與監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及社會性監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管分開設(shè)置。同時在運(yùn)行機(jī)制上搭建跨界監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，制定必須保證成倍增加效益的監(jiān)管原則，建立持續(xù)改進(jìn)型的審計(jì)問責(zé)機(jī)制，并利用等效授權(quán)、橫向讓權(quán)和對外放權(quán)的方式創(chuàng)新政府行政審批手段。

現(xiàn)代政府改革方向

經(jīng)過新公共管理和整體政府兩輪現(xiàn)代化過程之后，無論是在體制結(jié)構(gòu)還是在運(yùn)行機(jī)制方面，現(xiàn)代政府都發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著透明、參與和問責(zé)原則逐漸融進(jìn)人們的日常生活，開放已不再是政府的一種選擇，而是身處世界變化中的一種必需，需要政府保證運(yùn)用手中的權(quán)力回應(yīng)公民的關(guān)切和利益。從國際實(shí)踐來看，開放政府運(yùn)動有如星星之火，正在成為新一輪政府現(xiàn)代化改革的發(fā)展目標(biāo)和施力方向，其重要標(biāo)志就是英美等8個國家2011年9月20日在紐約建立的開放政府伙伴關(guān)系。現(xiàn)代政府改革主要有以下幾個發(fā)展方向：

首先是更加開放。一是開放數(shù)據(jù)。大部分國家都制定了開放數(shù)據(jù)的政策框架，規(guī)范數(shù)據(jù)開放原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，保證數(shù)據(jù)開放和應(yīng)用的合法合規(guī)。例如英國發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)白皮書》《開放標(biāo)準(zhǔn)原則》《政府?dāng)?shù)字化戰(zhàn)略》《國家信息基礎(chǔ)設(shè)施》等文件。二是開放服務(wù)。幾乎所有國家都建立了國家網(wǎng)站，這類網(wǎng)站在服務(wù)目錄和內(nèi)容的設(shè)計(jì)中尊重服務(wù)差異、搭建協(xié)同平臺、統(tǒng)一服務(wù)流程、設(shè)置柔性提醒。簡單透明的電子化過程不僅提高了政府效率和效力，能夠從用戶的角度，盡可能詳細(xì)地挖掘公眾的服務(wù)需求和要求，設(shè)計(jì)實(shí)用便捷的服務(wù)提供方式和手段，整合公眾信息的提供來源和審核渠道，明確服務(wù)各方的權(quán)利和責(zé)任，讓公眾在接受政府行政服務(wù)的時候，能夠真正看的明白、理的清楚、使的方便、用的放心。例如政府官方網(wǎng)站UK.gov就設(shè)計(jì)得非常簡單實(shí)用，通過一人一證、一證一碼，政府各服務(wù)平臺互聯(lián)互通、相互印證，既便于身份認(rèn)證、保證個人信息安全，也可以免去申請人重復(fù)填表認(rèn)證的麻煩。公眾只需要在該網(wǎng)站輸入所要查找的問題，就能夠輕松便捷地逐項(xiàng)、逐級甚至是逐條查閱按照字母排列的、詳細(xì)的服務(wù)目錄和內(nèi)容。三是開放標(biāo)準(zhǔn)。部分國家在提倡數(shù)據(jù)開放的同時，積極推廣數(shù)據(jù)應(yīng)用和制定標(biāo)準(zhǔn)。例如美國為了提高在線獲得政府信息能力，不僅制定了網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，還公布一系列設(shè)計(jì)模版和工具，作為政府各機(jī)構(gòu)完善自身網(wǎng)站設(shè)計(jì)的最佳實(shí)踐。同時注重用戶體驗(yàn)，利用跨部門團(tuán)隊(duì)創(chuàng)建適用于廣閾政府平臺的通用可視化模型，并通過透明報告平臺pulse.cio.gov，創(chuàng)建和執(zhí)行軟件代碼，評估政府網(wǎng)站的可獲得性，借以改善聯(lián)邦信息的使用績效。四是開放體制。英國的政府服務(wù)現(xiàn)代化改革，就是在《開放公共服務(wù)白皮書》以及隨后各項(xiàng)配套政策與實(shí)施方案的指導(dǎo)下，徹底打開了政府服務(wù)體制的“盒子”，特別鼓勵靈活創(chuàng)新和權(quán)力下放，保證公眾有權(quán)利選擇最適合自己的服務(wù)，保證自由公平的競爭，保證可以獲得正確選擇所必需的信息，保證服務(wù)供應(yīng)商能夠向人民負(fù)責(zé)。

其次是更加包容。政治包容指的是公民或公民社會在政策制定過程中的參與程度，這里既需要參與保障，也需要參與內(nèi)容和參與平臺。一是專門頒布《公共參與實(shí)施辦法》，監(jiān)督和評估公民社會在開放政府工作中的參與力度，鼓勵政府決策中的公共參與。二是拓展規(guī)則制定中的公共參與范疇，凡是涉及能源、教育、國土安全、農(nóng)業(yè)、食品安全、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生保健、稅收管理以及交通安全等公共政策問題，都要鼓勵公共參與，聽取百姓的意見建議。三是鼓勵公眾參與國家難題挑戰(zhàn)，通過重新設(shè)計(jì)向大眾征集解決辦法的平臺，在整個政府協(xié)調(diào)開放創(chuàng)新機(jī)會。四是在開放繪圖方面與國際國內(nèi)機(jī)構(gòu)開展跨部門協(xié)同合作，利用開放繪圖技術(shù)管理和共享地圖互動能力等數(shù)據(jù)。五是強(qiáng)化透明和參與。作為政府向公民提供服務(wù)的一種透明參與機(jī)制，既可以通過城市網(wǎng)站也可以通過智能手機(jī)加以應(yīng)用整合，允許公民以一種開放、簡單、一致的方式尋找政府服務(wù)，報告所遇到的問題。

再次是更加誠信。公開透明的政府就是最好的政府，因?yàn)檫@種政府更能回應(yīng)人民并對人民負(fù)責(zé)，更愿意接受新思想也更有能力予以實(shí)現(xiàn)，更能夠集中投入人才、專業(yè)知識和精力去創(chuàng)建更好更強(qiáng)大的社會。在反腐敗方面，英國在20國集團(tuán)中第一個創(chuàng)建了公司收益所有權(quán)公共注冊平臺，承諾為所有購買英國產(chǎn)權(quán)或競標(biāo)中央政府合同的外國企業(yè)登記造冊；增加公司向政府支付售油、氣和礦物的信息公開；與公民社會緊密合作制定強(qiáng)有力的反腐新戰(zhàn)略，強(qiáng)化議會問責(zé)機(jī)制；與公民社會、政府部門、技術(shù)專家和企業(yè)界共同培育新的反腐敗創(chuàng)新中心，聯(lián)結(jié)和催化各種反腐敗措施。在改善選舉信息集合和放送途徑方面，與地方當(dāng)局、地方政府聯(lián)合會、選舉委員會和重要的公民社會組織協(xié)作，共同提高選舉信息的質(zhì)量、及時性和一致性。在公共經(jīng)費(fèi)支出方面，英國在7國集團(tuán)中第一個對中央政府采購局所轄合同制定了《公開合同數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（ O C D S ）》，要求公開合同全周期內(nèi)的所有數(shù)據(jù)信息，先由重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開始，逐漸推廣至政府所有采購項(xiàng)目，同時逐漸提高政府專項(xiàng)補(bǔ)貼信息的質(zhì)量和透明度。在財務(wù)透明方面，增加開支透明。美國在2015年首次以開放源的格式公布政府預(yù)算，2014年按照《數(shù)字化問責(zé)和透明法案》完成了開支數(shù)據(jù)透明的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，為改善財務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量和一致性提供基礎(chǔ)。通過參與性預(yù)算和回應(yīng)性支出，鼓勵公民參與公共資金配置決定，促進(jìn)政府開支決策中的公共參與。

向智慧政府的目標(biāo)前進(jìn)。政府現(xiàn)代化改革離不開科技創(chuàng)新的驅(qū)動和支持。信息技術(shù)催生的大規(guī)模數(shù)字工程和數(shù)字化戰(zhàn)略，不僅改變了政府的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和工作流程，也改變了政府的行為方式，形成了以數(shù)據(jù)收集、存儲、分析、處理、評估、應(yīng)用為基礎(chǔ)的電子政府模式。網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)催生的互聯(lián)網(wǎng)+工程和整體政府跨界協(xié)作機(jī)制，在電子政府基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要靈活搭建各種形式的政府管理與服務(wù)模式，通過優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、提升工作效率、和諧內(nèi)部關(guān)系，在集中采購、合同外包、公私伙伴關(guān)系等新型管理和服務(wù)中，逐漸形成了管理商業(yè)化、服務(wù)明智化的聰明政府模式。隨著人工智能技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)+工程的不斷推進(jìn)，各種人機(jī)交互、深度學(xué)習(xí)和云計(jì)算等以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的智能化工具，漸漸影響和改變著政府的治理理念、方式和手段。相信不久的將來，智慧校園、智慧城市、智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老等等個性化、品質(zhì)化和靶向化的智能服務(wù)與管理系統(tǒng)，不僅能使政府管理更加高效廉潔，也能使政府服務(wù)更加貼心便捷，更能使各種智能服務(wù)在深度學(xué)習(xí)與思考中自我調(diào)適、自我成長、自我成熟。也許在建設(shè)開放政府的同時，我們已經(jīng)進(jìn)入了智慧政府時代。

（作者為國家行政學(xué)院譯審，國家行政院校聯(lián)合會科學(xué)委員暨領(lǐng)導(dǎo)力與公共部門治理工作組聯(lián)席組長）