中國新能源汽車產業支持政策再分析

摘要：政府的政策引導和支持對新興產業的初級發展擁有舉足輕重作用。采用內容分析方法對我國新能源汽車產業的中央支持政策進行計量和分析。首先，基于政策工具、價值鏈和產業鏈相關理論，制定政策工具—價值鏈和政策工具—產業鏈兩個分析框架;其次，通過科學方法選取了2001年-2015年間中央頒布的有關新能源汽車產業支持政策，并對其分析單元進行編碼，將編碼歸入相應的分析框架形成分布圖;最后，依據分布圖進行統計分析，得出研究結論和政策建議，旨在中央政策能夠更好推動我國新能源汽車產業的發展。

關鍵詞：新能源汽車;政策工具;價值鏈;產業鏈;內容分析

一、 引言

本文利用政策工具、產業鏈和價值鏈相關理論，通過內容分析和定量研究方法，從政策工具、產業鏈、價值鏈三維度對我國新能源汽車汽車政策進行進一步更全面、更系統、更深入分析。首先，構建政策分析框架;其次，遴選我國中央級政府頒布的有關新能源汽車產業政策文本，并找出文本中相關的政策工具進行編碼;然后，依據分析框架，將編碼歸入其中，并進行頻數統計;最后，根據統計分析結果剖析我國新能源汽車產業政策的演變脈絡，總結政策演變規律;分析在政策工具選擇中的過溢、缺失與沖突，在產業鏈、價值鏈中的過溢與缺失，并給出相應的政策建議。

二、 新能源汽車產業支持政策分析框架

1. 基本分析維度。

（1）政策工具維度。政策工具論認為政策是由一系列政策工具組成，通過政府對其進行設計、組織、搭配，形成政策合力，達到政策目標。Rothwell和Zegveld依據政策影響層面的不同，將政策工具劃分為需求型、供給型和環境型。本文借用該劃分方法，從需求型、供給型和環境型三個層面分析新能源汽車產業的政策。每個層面的政策工具具體指標如下。

需求型政策工具是指政府通過采購與貿易管制等措施減少市場的不確定性，積極開拓并穩定技術應用的市場，從而拉動技術創新。本文具體包括公共技術采購、產品標準、消費端補貼、貿易管制、服務外包等政策工具。

供給型政策工具主要是指政策工具對新能源汽車產業科技活動的直接推動力，本文具體包括科技信息支持、科技基礎設施建設、科技資金投入等政策工具。

環境型政策工具主要指政府對科技活動的間接影響力。本文具體包括目標規劃、金融支持、稅收優惠、法規管制等政策工具。

（2）價值鏈維度和產業鏈維度。由于科技活動有其自身內在的規律和特點，因而科技政策制定過程中應該考慮這些規律和特點，科技政策具有其典型特征。然而，政策工具維度的劃分并不能全面反映出科技政策的典型特征，所以，應該確定一些能夠反應科技活動規律和特點的政策維度，對政策工具維度進行補充，以便全面、系統、客觀地評價科技政策。

本文根據新能源汽車產業自身內在的活動規律和特點，從價值鏈和產業鏈兩個維度對政策工具維度進行補充。

價值鏈是由生產某產品或服務所需要的各個價值增值活動所構成。依據該概念思想，本文將新能源汽車產業的價值鏈劃分為研發、投資、生產、消費等四個方面。

嚴格意義上講，產業鏈不同于價值鏈，產業鏈是產業分工關系的表達，指在一種最終產品的生產過程中，從最初的礦產資源或原材料一直到最終產品到達消費者手中，所包含的各個不同質的產業，按照生產邏輯構成的一個完整鏈條。依據該概念思想，本文將新能源汽車產業鏈劃分為材料、零部件、整車、基礎設施配套（主要指充電設施）、消費及其他（產品售后服務等）五個方面。

2. 構建分析框架。依據上述理論梳理，構建了新能源汽車產業政策工具分析框架：政策工具—價值鏈的二維度分析框架和政策工具-產業鏈的二維度分析框架（見圖1，圖2）。

三、 新能源汽車產業支持政策文本的樣本選擇及編碼

1. 樣本選擇。本文的研究對象是中央政府頒布的與新能源汽車產業相關的政策，本著科學、系統評價這些支持政策的目標，本文盡可能搜集與新能源汽車產業相關的所有中央政策文本。截至日期為2015年12月31日，共搜集相關文本61份。同時，為了保障文本的準確性，本文對61份文本進行進一步遴選。遴選原則：發文單位須為國務院及其直屬機構;文本類型主要選取法律法規、規劃、意見、辦法、通知公告等文件，這里也包括行業標準。最終從61份文本中整理出有效文本53份。

2. 編碼。樣本政策按照基本政策工具維度和新能源汽車產業鏈、價值鏈維度進行分類，每個維度的具體類目已在上述內容中給出規定（詳見2.1）。其分析單元是新能源汽車產業政策本文的具體條款。

為了便于對分析單元進行明確歸類，通常采用采用編碼形式。本文按照“政策編號—具體條款/章節”進行編碼，然后將其歸入到基于政策工具的兩個二維分析框架中，最終形成新能源汽車產業中央政府政策文本的內容分析單元編碼表。

四、 新能源汽車產業政策文本的頻數統計分析

在對新能源汽車產業政策進行內容分析單元編碼的基礎上，根據新能源汽車產業政策分析的二維框架，將其編碼按照具體分類歸入相應的類目中，最終形成基于政策工具—價值鏈的二維框架政策工具分布圖（見圖3）和基于政策工具—產業鏈的二維框架政策工具分布圖（見圖4）

1. 基于政策工具—價值鏈二維度分析。基于政策工具—價值鏈的新能源汽車產業政策工具二維分布圖，描述了該框架下政策工具維度和價值鏈維度的統計結果。

容易看出，新能源汽車產業政策工具維度中，環境型政策工具占取較大比重（59.84%），其次為需求型政策工具（27.05%），供給型政策工具所占比重最少（13.11%）。在環境型政策工具中，目標規劃和法規管制占取絕大比重（68.49%），其中目標規劃占取41.10%。在需求型政策工具中，消費端補貼、產品標準和公共技術采購占取了絕大比重（90.91%），其中，消費端補貼占取45.45%。在供給型政策工具中，科技資金投入占取絕大比重（68.75%），其次為科技基礎設施建設（25%）。新能源汽車的產業鏈維度中，消費端環節的政策工具最多，占取46.28%的比重，其次為研發（24.79%）和生產（21.49%），投資所占比重最少（7.44）。

從上述統計數據看，我國汽車核心企業還處于初級發展階段。政府為了保護新能源汽車新興技術系統的形成和發展，積極利用消費端補貼、產品標準及公共采購等需求型政策工具來促使新能源汽車擴得到市場的認可，形成利基市場，說明中央政府在需求端政策工具利用的充分性。同時，政府為了更好地推動新能源汽車產業的長遠發展，充分利用目標規劃、法規管制等環境型政策工具，這也進一步說明該產業發展處于初級階段，需政府政策大力引導和行業規范。然而，也不難看出，目標規劃政策工具存在過溢現象，占取比重過大，一定程度說明指引性的政策過多，真正可操作的執行政策還較為不足。同時，供給端的政策工具整體運用不足，僅占取13.11%的比重，說明政策對新能源汽車產業技術端的真正支持政策和投入還不夠，一個產業發展最核心的是技術，如果技術系統得不到很好成長和完善，那么政府再幫助其擴大市場，也可能事倍功半。此外，價值鏈的統計結果可說明我國新能源汽車產業發展處于初級階段，政策工具在產業的消費端支持充足，但是在研發和投資端還不足，這可能影響整體政策系統的合力效應。

2. 基于政策工具、產業鏈二維度分析。在對價值鏈分析的基礎上，本文也分析了產業鏈。基于政策工具—產業鏈的新能源汽車產業政策工具二維分布圖，描述了該框架下政策工具維度和產業鏈維度的統計結果。

容易發現，該框架下政策工具維度的統計結果，與政策工具-價值鏈框架下政策工具的統計結果基本類似，進一步說明本文對新能源汽車產業中央政策工具分析的客觀性。鑒于統計結果的相似性，其說明的問題也具有統一性。這里不再對其結果進行描述和分析。

在產業鏈各環節的政策工具統計中，其針對零部件、整車、基礎設施配套和消費端的政策工具比重差別不是太大，最多是消費及其他（29.86%），其次為整車（22.92%）和基礎設施配套（22.92%），再次為零部件（20.14%）。這說明中央政策工具對零部件、整車的研發、生產等較為重視，對基礎設施配套，特別對充電基礎設施的建設較為重視，相關支持政策在顯著增加。但是，零部件上游的材料端，相應的中央政策工具較為匱乏，僅占取4.17%的比重，并且這些政策中大多數是目標規劃，真正科技投入僅一項。這說明我國中央政策工具對新能源汽車零部件方面的基礎研究還沒有足夠重視和支持。同時，也發現，在零部件、整車的研發、投資和生產中，金融支持和稅收優惠政策工具的運用力度較弱，這會影響企業的生產產品的成本以及融資來源。

五、 結論及政策建議

本文在前人研究基礎上，以政策工具、價值鏈和產業鏈理論為基礎，運用內容分析方法，較為全面地研究了我國新能源汽車產業的中央政策（2001年～2015年）。其研究結論和政策建議如下：

研究結論：

（1）我國中央政府較為重視新能源汽車產業的發展，運用了較為全面的政策工具支持產業的發展，依據新能源汽車產業發展的不同階段和規律，給予不同的支持政策。從開始的供給型政策工具到之后出臺大量的需求型政策工具，在整個產業發展中不斷出臺目標規劃和法規管制等環境型政策工具，促使該新興產業可持續化和正規化。同時，在政策發展的脈絡中，發現，政策在不斷自我學習和細化，也在不斷系統化，例如在在補貼方面，從公共補貼到私人補貼，為了消費者的預期，出現補貼退坡制度，并根據發展情況進行適度調整。

（2）我國中央政府對需求型政策工具運用較為充足，通過補貼和政府采購積極拉動消費市場的擴大。也較為充分利用了目標規劃和法規管制等環境型政策工具，促使新能源汽車產業的市場快速擴大，方向性較為明確，規范化加強。但是目標規劃存在過溢現象，目標規劃過多一定程度上致使出臺可操作的政策難度加大，并在在政策整理中發現相應的執行政策并不多。

（3）我國中央政府對供給型政策工具的利用還不夠，對產業科技技術的投入尚顯不足，基礎研發、產業上游材料研發上還沒有得到很好的關注。而這些是新能（下轉第39頁）源汽車產業發展的基礎和源泉，否則產業發展的可持續性不夠，政策體系的效力也可能事倍功半。

（4）我國中央政府在近兩年出臺的支持政策中，新能源汽車產業發展的基礎配套和售后服務相關支持政策在不斷加強，特別是充電基礎設施建設已放在很重要的位置。

政策建議：

（1）保持現有政策優勢，積極利用需求型政策工具以及環境型政策工具中稅收優惠工具來擴大新能源汽車的消費市場;利用環境型政策工具中的法規管制繼續規范新能源汽車產業，堅強行業監管和市場監管;繼續加強對新能源汽車產業充電基礎設施的政策支持。

（2）在零部件企業、整車企業以及基礎配套企業的研發、投資和生產中，提高對環境型政策工具中稅收優惠、金融支持政策工具的運用力度，減輕這些企業的稅務負擔，促使這些企業擁有良好的融資環境，進而有利于產品成本的降低，擁有更多的資本進行研發投資。

（3）大力加強對供給型政策工具的運用力度，加大對核心零部件，特別是其上游材料研發的科技投入，提供科技信息支持，加強科技基礎設施建設，集中行業中的核心力量對零部件及其材料中的共性和前沿技術進行攻關和突破，打破被國外壟斷的局面。只有這樣，新能源汽車產業的政策合力才能得到更好地發揮效應。

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基金項目：國家自然科學基金項目“政府項目式驅動創新行為的企業響應機制研究：復雜適應系統視角”（項目號：71503011）。

作者簡介：王燕妮（1984-），女，漢族，山西省運城市人，清華大學公共管理學院博士后，研究方向為科技政策、產業創新。

收稿日期：2017-03-16。