我國蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)政策面臨的問題與對策研究

李輝尚+馬娟娟+孔繁濤+沈辰+王鑫

摘要：蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)作為一種政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在穩(wěn)定蔬菜供給、保障農(nóng)戶收益等方面發(fā)揮著重要作用。分析了我國蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)情況及特點(diǎn)，指出保險(xiǎn)實(shí)施具有分散市場風(fēng)險(xiǎn)、降低農(nóng)戶損失及穩(wěn)定蔬菜市場供給等作用；系統(tǒng)總結(jié)了試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)施過程中面臨的財(cái)政資金、區(qū)域聯(lián)動、結(jié)構(gòu)與季節(jié)性協(xié)調(diào)及農(nóng)戶投保意識等方面的困難和挑戰(zhàn)，并提出了健全蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)長效投入機(jī)制、建立區(qū)域聯(lián)動機(jī)制、擴(kuò)大覆蓋范圍及提高農(nóng)戶認(rèn)識等政策建議，以期為相關(guān)政策制定提供參考。

關(guān)鍵詞：蔬菜；價(jià)格保險(xiǎn)；機(jī)遇挑戰(zhàn)；政策建議

中圖分類號： F840.66文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）04-0279-03

近年來，蔬菜等鮮活農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動頻繁，“菜賤傷農(nóng)、菜貴傷民”現(xiàn)象屢有發(fā)生，已經(jīng)成為民眾關(guān)切、社會關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，防范和化解市場的不確定風(fēng)險(xiǎn)，有效降低價(jià)格波動對農(nóng)民收入和市民生活造成的影響，顯得尤為迫切。隨著我國農(nóng)業(yè)市場化改革的不斷深入，市場風(fēng)險(xiǎn)逐漸成為農(nóng)民增產(chǎn)卻不增收的主要原因，尤其在蔬菜市場，菜價(jià)因市場風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生波動問題日益明顯，影響菜農(nóng)種植積極性。蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)是針對因菜價(jià)波動可能會對農(nóng)戶造成的收入損失給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男滦驼咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，它以蔬菜價(jià)格為標(biāo)的和賠付依據(jù)，目的在于通過蔬菜價(jià)格變動的靈敏反應(yīng)，觸發(fā)保險(xiǎn)機(jī)制，從而保護(hù)農(nóng)戶收入和種植積極性，為菜農(nóng)“托底”，進(jìn)而保障市場供給和促進(jìn)市場平穩(wěn)運(yùn)行。

1我國蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)制度試點(diǎn)情況

自2011年上海市探索實(shí)施綠葉菜價(jià)格保險(xiǎn)制度以來，江蘇、四川、寧夏等地先后建立了適合當(dāng)?shù)氐氖卟藘r(jià)格保險(xiǎn)制度[1]，尤其從2015年起蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)受到越來越多地方政府的重視。截至目前，已有山東、內(nèi)蒙古、海南等10多個(gè)省（市、區(qū)）先后出臺了適合當(dāng)?shù)氐氖卟藘r(jià)格保險(xiǎn)模式[2-5]。各地蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)基本覆蓋了與當(dāng)?shù)鼐用裆睢⑥r(nóng)民收入等密切相關(guān)的蔬菜品種，在穩(wěn)定蔬菜價(jià)格和保護(hù)菜農(nóng)收益等方面取得了明顯成效。其中，上海市針對市民日常消費(fèi)必需且量大的5種綠葉菜實(shí)施成本價(jià)格保險(xiǎn)。在“夏淡”期間，由原計(jì)劃保險(xiǎn)面積為8 333.33 hm2，到實(shí)際參保9 628.99 hm2，增長15.55%左右，一方面確保蔬菜供給量充足，另一方面控制承保量，有效防止供給曲線大幅右移而帶來福利效應(yīng)耗散，保障農(nóng)戶與市民共同利益。山東省在金鄉(xiāng)、滕州、肥城等地，對大蒜、馬鈴薯、大白菜等當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的重點(diǎn)優(yōu)勢品種實(shí)施目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)政策，2015年承保面積共38 666.67 hm2，總保額達(dá)12億多元，當(dāng)年平均賠付1 500元/hm2以上，基本彌補(bǔ)了生產(chǎn)成本，穩(wěn)定和調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，避免了種植面積的大幅波動。四川省成都市將占全市蔬菜生產(chǎn)總量70%以上的萵筍、蕹菜、大白菜等11種蔬菜納入保險(xiǎn)范圍，在金堂、彭州等9個(gè)區(qū)（縣）、52個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，2013年全市實(shí)際承保5 160 hm2，僅達(dá)計(jì)劃面積的58.2%，但試點(diǎn)經(jīng)過2年的工作推進(jìn)，農(nóng)戶投保積極性不斷增加，2015年參保面積達(dá)7 606.67 hm2，增長了47.4%。穩(wěn)定了當(dāng)?shù)厥卟松a(chǎn)，提高了市場供給保障能力。此外，江蘇省張家港市將白菜、杭白菜、雞毛菜列為首批參保品種，后加入生菜、蕹菜，確保市民主要消費(fèi)綠葉菜品種供給充足。寧夏將全區(qū)12個(gè)蔬菜生產(chǎn)基地的西紅柿、辣椒、茄子、馬鈴薯、韭菜、青蘿卜等10種蔬菜納入保險(xiǎn)范圍。

2我國蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)總體特征

眾所周知，我國蔬菜產(chǎn)業(yè)總體呈現(xiàn)小生產(chǎn)、大流通的格局，其生產(chǎn)受天氣、運(yùn)輸?shù)榷喾N因素的影響，淡季價(jià)格高漲、旺季價(jià)格暴跌的季節(jié)性特點(diǎn)尤為明顯。實(shí)踐表明，蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)政策在保障蔬菜供給、穩(wěn)定市場預(yù)期的同時(shí)，農(nóng)戶種菜收入也有了保障。經(jīng)過5年的發(fā)展，蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)制度逐步完善，在保險(xiǎn)標(biāo)的、保險(xiǎn)理賠等方面與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有較大改進(jìn)，試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，總體上具有以下特點(diǎn)[6-13]。

2.1創(chuàng)新保險(xiǎn)標(biāo)的

從國際經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)已經(jīng)成為WTO框架允許范圍內(nèi)有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)農(nóng)民收入基本穩(wěn)定的重要政策之一，受到越來越多國家的重視和應(yīng)用。當(dāng)前，我國蔬菜價(jià)格波動主要受到自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的雙重影響，且市場風(fēng)險(xiǎn)對生產(chǎn)供給的影響也越來越明顯。蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)彌補(bǔ)了傳統(tǒng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只針對自然風(fēng)險(xiǎn)的局限，將市場價(jià)格作為重要的標(biāo)的，尤其是以田頭價(jià)為參照，能夠較大程度上真實(shí)、有效、直觀地反映菜價(jià)波動可能給菜農(nóng)帶來的經(jīng)濟(jì)損

失，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)為菜農(nóng)提供市場風(fēng)險(xiǎn)分散的保障，減少因市場價(jià)格波動造成的損失[14-15]。

2.2簡化理賠程序

蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)以市場價(jià)格作為保險(xiǎn)觸發(fā)和理賠的依據(jù)，且參保蔬菜市場價(jià)格由農(nóng)業(yè)、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)等權(quán)威部門以合理調(diào)查頻率監(jiān)測統(tǒng)計(jì)并及時(shí)、客觀發(fā)布，保險(xiǎn)公司按照合同條款的約定，保險(xiǎn)系統(tǒng)自動適時(shí)啟動理賠程序。在理賠過程中，引入權(quán)威、中立的第三方收集、發(fā)布數(shù)據(jù)，免去保險(xiǎn)公司現(xiàn)場勘查等環(huán)節(jié)，大幅提高了賠付效率，也實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶在公開公正的情況下，獲得理賠，減少或避免因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、價(jià)格不公開等引發(fā)的爭議，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)清清楚楚參保、投保和賠付。

2.3穩(wěn)定種植規(guī)模

[JP2]蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)以保險(xiǎn)條款、政策設(shè)置等方式對種植面積、品種的界定，引導(dǎo)農(nóng)戶的種植行為。成都市2013年蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)針對11個(gè)參保品種制定詳細(xì)規(guī)定，明確規(guī)劃參保品種在不同區(qū)域承保面積，如白蘿卜承保情況設(shè)定：金堂 213.33 hm2、彭州193.33 hm2，邛崍193.33 hm2等。山東省2015年大蒜承保15 333.33 hm2，馬鈴薯14 400 hm2，大白菜 8 533.33 hm2，大蔥800 hm2。蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)以價(jià)格為標(biāo)的，通過地方財(cái)政補(bǔ)貼，分散市場風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)戶種植行為穩(wěn)定，同時(shí)，保險(xiǎn)對品種及種植面積等進(jìn)行限制與引導(dǎo)，確保農(nóng)戶不僅參與種植，而且理性種植，形成符合市場要求的種植結(jié)構(gòu)[8-9]。[JP]

2.4兼顧菜農(nóng)和市民利益

從實(shí)踐情況看，各地蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)政策制定過程中，尤其是品種選擇、參考價(jià)格確定等統(tǒng)籌考慮了“菜賤傷農(nóng)、菜貴傷民”等問題，遵循了托底線、保基本的原則[14]：即在品種選擇上優(yōu)先選擇當(dāng)?shù)厣a(chǎn)量大、居民生活需求較多、價(jià)格波動幅度明顯和生產(chǎn)調(diào)節(jié)可控的蔬菜品種。這樣既能托住農(nóng)民簡單再生產(chǎn)能力的底線，又能讓菜農(nóng)根據(jù)市場需要及時(shí)做出均衡上市和調(diào)整生產(chǎn)的決策，確保種菜有收成、價(jià)低有收益，而不至于在面對市場沖擊時(shí)束手無策；同時(shí)，也可滿足廣大市民的基本生活需求，釋放良性市場預(yù)期，促進(jìn)理性消費(fèi)和均衡購買，實(shí)現(xiàn)供給與需求的相對平衡，促使市場價(jià)格趨穩(wěn)。

3推進(jìn)蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)面臨的挑戰(zhàn)

實(shí)踐表明，蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)在穩(wěn)定供給市場、防止菜價(jià)波動及保護(hù)農(nóng)民收入等方面展現(xiàn)出較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)保障功能，但也要認(rèn)識到其在具體實(shí)施和推進(jìn)過程中仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。

3.1財(cái)政資金需求大

從試點(diǎn)情況看，目前各地蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)所需保費(fèi)的 10%～25%由農(nóng)戶承擔(dān)，而地方財(cái)政則承擔(dān)80%左右，也有極個(gè)別地方如上海市的補(bǔ)貼比例高達(dá)90%（表2），這就要求地方實(shí)施保險(xiǎn)要以雄厚的財(cái)政實(shí)力作為基礎(chǔ)。以山東為例，2015年省級及市縣財(cái)政僅為4種蔬菜提供80%的保費(fèi)補(bǔ)貼就高達(dá) 8 273.8 萬元，其中省級補(bǔ)貼7 285.7萬元、市縣補(bǔ)貼988.1萬元[8]。隨著政策推進(jìn)，參保蔬菜品種將逐漸增加，若以現(xiàn)今財(cái)政補(bǔ)貼比例運(yùn)行，保費(fèi)補(bǔ)貼所需財(cái)政資金總量將會不斷增加。從長遠(yuǎn)發(fā)展角度看，僅以地方財(cái)政補(bǔ)貼推進(jìn)蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)制度，地方政府的壓力將會隨著試點(diǎn)范圍擴(kuò)大、品種增加而越來越大，必然會對這一政策的穩(wěn)定實(shí)施帶來影響。

3.2區(qū)域聯(lián)動難度大

我國蔬菜產(chǎn)業(yè)具有典型的大市場、大流通特征，其“買全國、賣全國”特點(diǎn)尤為明顯；市場風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性、聯(lián)動性，致使某一區(qū)域的菜價(jià)不僅受到當(dāng)?shù)毓┣箨P(guān)系的影響，也受到全國供求態(tài)勢的影響，導(dǎo)致菜價(jià)波動此起彼伏、熱點(diǎn)紛呈成為一種常態(tài)。但與此同時(shí)，現(xiàn)有的蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)呈區(qū)域性強(qiáng)、分散布局廣、集中連片少等特點(diǎn)[14-21]，而主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、農(nóng)村和城市間的利益補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，其作用的范圍、覆蓋的品種往往有限；尤其是對保障全國蔬菜供給的蔬菜主產(chǎn)區(qū)而言，其價(jià)格形成機(jī)制和市場調(diào)控形勢更為復(fù)雜，價(jià)格保險(xiǎn)的可保性、可操作性有待進(jìn)一步提高，同時(shí)保險(xiǎn)的效果也難以有效評估和測算。

3.3結(jié)構(gòu)與季節(jié)協(xié)調(diào)性差

目前，試點(diǎn)地區(qū)蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)所選蔬菜品種基本覆蓋當(dāng)?shù)氐闹饕贩N，但與居民日常消費(fèi)的蔬菜種類相比仍相對較少；同時(shí)，價(jià)格保險(xiǎn)的時(shí)間一般只針對蔬菜生長和上市的特定時(shí)期，如上海保的是“夏淡”和“冬淡”、成都則明確了“保淡期”和“保收期”。這些雖然抓住了保持菜價(jià)基本穩(wěn)定的主要矛盾，但同時(shí)也可能會產(chǎn)生部分品種種植積極性過高和季節(jié)性生產(chǎn)旺盛等現(xiàn)象，給市場價(jià)格穩(wěn)定帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。以成都為例，自2013年以來萵筍就是重要參保品種之一，但從其價(jià)格變化情況看，受生產(chǎn)供給的季節(jié)性影響，其在參保期與非參保期仍有明顯的波動。

3.4農(nóng)戶投保意識有待提高

作為一種新型的保險(xiǎn)產(chǎn)品，蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)制度仍處于探索階段，還有諸如保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)不清、理賠機(jī)制不完善、政策宣傳有待加強(qiáng)等問題[18]，這些造成農(nóng)戶在生產(chǎn)過程中普遍認(rèn)知度較低。從試點(diǎn)情況看，保費(fèi)水平偏高，占農(nóng)戶承擔(dān)比例較大，加上部分菜農(nóng)還存在一定的投機(jī)思想和機(jī)會主義，某種程度上也較大地影響了農(nóng)戶投保積極性，參保投保意識有待進(jìn)一步提高[4]。成都市在2013年第一年實(shí)施蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)時(shí)，僅有5 160 hm2的參保面積，2014年也僅增加33.33 hm2，同比增幅僅為0.6%。

4政策建議

隨著我國農(nóng)業(yè)市場化改革進(jìn)程的深入推進(jìn)，蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)作為一種市場化的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，必將在推動生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、促進(jìn)市場平穩(wěn)運(yùn)行和確保農(nóng)民收入穩(wěn)定增長等方面發(fā)揮重要作用。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)制度，強(qiáng)化政策目標(biāo)，推動蔬菜產(chǎn)業(yè)良性可持續(xù)發(fā)展。

4.1健全完善價(jià)格保險(xiǎn)長效投入機(jī)制

蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)是一種新型的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。因此，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)中央惠農(nóng)政策，健全完善保費(fèi)補(bǔ)貼長效投入機(jī)制，加大中央財(cái)政投入力度，強(qiáng)化地方財(cái)政支持，鼓勵社會資本參與，逐步形成政府搭臺、企業(yè)唱戲、農(nóng)戶參與的互補(bǔ)、互助、互動的可持續(xù)發(fā)展模式，不斷減輕基層財(cái)政和農(nóng)民保費(fèi)負(fù)擔(dān)。從制度層面對蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)給予保障，以法律法規(guī)形式明確保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼水平，也對相關(guān)部門行為進(jìn)行約束，避免政策規(guī)定等朝令夕改，損害農(nóng)戶利益[22-23]。

4.2探索建立區(qū)域聯(lián)動的價(jià)格保險(xiǎn)體系

當(dāng)前，我國蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)僅在部分區(qū)域?qū)嵤瑢θ珖秶鷥?nèi)蔬菜市場影響有限。為實(shí)現(xiàn)我國整個(gè)蔬菜市場穩(wěn)定，可以結(jié)合當(dāng)前正在建設(shè)的京津冀、長株潭等城市群戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，探索建立蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定協(xié)同機(jī)制，尤其要進(jìn)一步加強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)間的政策匹配，健全完善產(chǎn)銷區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，使不同農(nóng)業(yè)功能區(qū)的價(jià)格保險(xiǎn)政策協(xié)調(diào)、產(chǎn)品一致、補(bǔ)貼趨同，增強(qiáng)地區(qū)間、區(qū)域內(nèi)的政策協(xié)同性、一致性和有效性，促進(jìn)區(qū)域市場供求形勢的局部均衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國市場運(yùn)行的總體平穩(wěn)。

4.3研究擴(kuò)大蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)覆蓋范圍

我國蔬菜產(chǎn)業(yè)有自身的特點(diǎn)，不同區(qū)域、不同品種的市場運(yùn)行特點(diǎn)也各有差異。因此，應(yīng)在系統(tǒng)總結(jié)各地不同蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)政策的基礎(chǔ)上，研究建立蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)政策評估評價(jià)體系，創(chuàng)新蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)產(chǎn)品，結(jié)合地方蔬菜生產(chǎn)形勢、居民消費(fèi)特點(diǎn)、市場運(yùn)行情況和保費(fèi)支付意愿等，因地制宜、因時(shí)制宜，不斷擴(kuò)大蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)的覆蓋范圍，并強(qiáng)化與自然災(zāi)害保險(xiǎn)的無縫銜接，切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶利益，有效緩解蔬菜價(jià)格波動中的區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性和季節(jié)性等矛盾。

4.4持續(xù)提升農(nóng)戶參保投保積極性

認(rèn)知度低歷來是我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率相對較低的主要原因。因此，應(yīng)充分綜合運(yùn)用報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等現(xiàn)代信息傳播途徑，相關(guān)政策服務(wù)納入12316熱線平臺等。強(qiáng)化輿論宣傳、知識普及，不斷提高對蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)產(chǎn)品及投保理賠服務(wù)政策等[16]，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)戶自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)防范與管理意識，逐步形成理性、自愿、有計(jì)劃參保投保新趨勢，切實(shí)發(fā)揮價(jià)格保險(xiǎn)保障蔬菜市場供給、為農(nóng)戶種菜“兜底”的作用。[JP]

與此同時(shí)，蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展需要政府提供必要的制度保證和監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)建立由發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門協(xié)同配合的工作保障機(jī)制，構(gòu)建涵蓋蔬菜生產(chǎn)、市場、消費(fèi)、保險(xiǎn)收益等數(shù)據(jù)信息的公共信息服務(wù)平臺，夯實(shí)蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)運(yùn)行的基礎(chǔ)，確保這一“民生險(xiǎn)”穩(wěn)定有效實(shí)施和平穩(wěn)順利推進(jìn)，使菜農(nóng)種菜底氣更足、種得更踏實(shí)更安心。

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