農村集體經營性建設用地入市途徑選擇研究

董秀茹 張宇 +盧巍巍

摘要：黨的十八屆三中全會明確提出，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。與國有建設用地單一的入市途徑不同，農村集體經營性建設用地有3種入市途徑，即就地入市、調整入市和整治入市。由于農村集體經營性建設用地受城市經濟輻射作用強弱不同，存量土地歷史遺留問題較多，合理的選擇入市途徑有助于實現農村集體經營性建設用地的因地制宜入市和高效集約利用。在對農村集體經營性建設用地進行分類的基礎上，從解決存量土地歷史遺留問題視角和實現土地效益最大化視角分別進行入市途徑選擇。結果表明，為解決存量用地歷史遺留問題，安達市98.25%的宗地應采用就地入市途徑，1.75%的宗地應采用調整入市途徑；為實現土地效益最大化，52.82%的宗地應采用就地入市途徑，45.48%的宗地應采用整治入市途徑，1.70%的宗地應采用調整入市途徑。

關鍵詞：集體經營性建設用地；入市途徑；存量土地；土地效益最大化

中圖分類號： F301.24文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）04-0275-04

土地制度是國家的基礎性制度，事關經濟發展和國家長治久安。近年來，由于土地制度與城鎮化、城鄉一體化發展的高度不適應性，要求必須繼續深化土地制度改革。黨的十八屆三中全會對深化改革作出全面部署，其中就包括允許農村集體經營性建設用地入市流轉這項改革。為了推進改革，2014年中央出臺了農村土地制度改革試點工作意見，國土部制定了農村土地制度改革試點實施細則，確定2015—2017年在北京市大興區等33個縣級試點區域開展農村土地制度改革試點工作，為改革積累利修法、可復制、能推廣的經驗借鑒。在農村集體經營性建設用地入市改革試點中，遇到的一個重要問題就是入市途徑的選擇，按照相關規定，入市途徑分為就地入市、調整入市和整治入市3種，選擇哪種入市途徑事關農村集體經營性建設用地入市流轉效率和農民利益。本研究以黑龍江省試點——安達市為例，從解決存量土地歷史遺留問題視角和實現土地利用效益最大化視角進行入市途徑選擇研究，以期為農村集體經營性建設用地入市改革和試點工作的開展提供參考。

1集體經營性建設用地入市相關概念界定

1.1農村集體經營性建設用地[HT]

在國土資源部制定的農村集體經營性建設用地入市試點實施細則中，明確了農村集體經營性建設用地入市的概念和途徑。其中，農村集體經營性建設用地指存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地，具體用地類型則指農村商住混合用地中的可經營部分，如經營者自住用房和經營農家樂混合用地中的餐飲、住宿等可經營部分的用地，完全用于工業生產、農產品加工及商業服務業、商貿流通等用途的農村集體建設用地。在這一概念中，非常明確農村集體經營性建設用地入市的對象為“存量”建設用地，雖然這是為開展試點工作確定的農村集體經營性建設用地內涵，但本研究仍以這一概念為基準，將研究對象限定為存量農村集體經營性建設用地。實施細則中將入市途徑分為3種情況，農村集體經營性建設用地就地入市途徑；村莊內零星、分散的集體經營性建設用地入市途徑；城中村集體建設用地整治后入市途徑。本研究將其概括為就地入市途徑、調整入市途徑和整治入市途徑。

1.2就地入市途徑

就地入市途徑是指對依法取得，符合規劃的工礦倉儲、商服等農村集體經營性建設用地，具備開發建設所需要基礎設施等基本條件、明確在本村直接使用的，可以采取協議、招標、拍賣或者掛牌等方式直接就地入市。就地入市途徑主要適用于依法興辦且經營效益良好并未到使用年限的各類商業、企業用地。

就地入市途徑就是對于正在使用中的農村集體經營性建設用地，現土地使用者通過協議、招標、拍賣或者掛牌等方式重新取得原土地使用權，獲得土地合法使用身份。就地入市途徑一般沒有前期開發成本、易操作、用時少，管理難度低，利益關系相對易處理。在農村集體經營性建設用地入市流轉新政實施的初期，可樹立典型示范作用，促進入市順利進行。

1.3調整入市途徑[HT]

調整入市途徑是指對村內零星、分散的集體經營性建設用地，可根據土地利用總體規劃和土地整治規劃，經上一級人民政府批準后，在確保建設用地不增加，耕地質量不減少、質量有提高的前提下，先進行復墾，待產權關系調整后，可按計劃調整到縣（市、區）域范圍內的產業集中區入市。調整入市途徑主要適用于村內單宗面積較小、零星分布的宗地；經濟落后、地處偏遠的宗地；增量土地。增量土地的現狀主要是農用地，需要通過存量指標復墾置換，是將來全面放開后入市的潛力所在。

調整入市途徑打破了土地固定空間區位的限制，解決了建設用地細碎化，對土地實現了集約節約利用。邊遠地區的土地價值通過空間置換交易來釋放出更多的土地級差收益，真正實現了城市反哺農村，發達地區支持落后地區，保障了邊遠地區農民分享土地增值收益。由政府代表集體組織復墾后調整出的建設用地指標統一在產業集中區入市，實現了產業集聚。農村建設用地復墾的實施，保護了耕地紅線[1]。

1.4整治入市途徑

對歷史形成的城中村集體建設用地，按照政府主導、多方參與的原則，依據經批準的規劃開展土地整治，對規劃范圍內各類土地統一進行復墾、基礎設施配套，重新劃分宗地和確定產權歸屬。對不予征收的，在優先保障城中村居民住房安置等用地后，屬于經營性用途的集體建設用地，由農民集體入市。整治入市途徑主要適用于城中村集體建設用地。

整治入市途徑能有效解決城中村土地利用問題，通過整治使城中村土地結構和布局進一步合理，用地功能進一步充實，有效提高土地利用效率，使土地節約集約利用程度不斷深化，居住環境、設施水平和建設面貌得到改善，土地綜合產出效益以及土地價值得到極大提升[2]，入市后村民可獲得極高的土地流轉收益。

2農村集體經營性建設用地宗地類型的劃分

與國有建設用地不同，農村集體經營性建設用地現狀利用情況復雜，不同區位、面積的宗地對用地者的吸引程度有很大的不同，為最大程度釋放土地價值和增加農民收益，應在對農村集體經營性建設用地分類的基礎上進行入市途徑選擇。農村集體經營性建設用地具有區域性和差異性等特點，可以從不同角度對農村集體經營性建設用地進行分類。

2.1宗地類型劃分依據

2.1.1區位因素

區位因素決定了土地作為生產要素所具備的經濟價值，擁有優勢區位，就會獲得較大利益。弗里德曼根據實際經驗將城市周圍約50 km的區域劃分為城市郊區，50 km之外為偏遠農村。根據鄉（鎮）的位置以及同中心城區的聯系，可將城市郊區分為近郊和遠郊2個部分，其中近郊區的范圍為距市區10～15 km，遠郊區延伸到25～50 km[3]。根據弗里德曼定性劃分方法，可將城市劃分為近郊區、遠郊區和偏遠農村3類區域。

2.1.2面積因素

面積因素決定著土地可開展的經濟活動規模大小，鄒戴丹對低效城鎮用地加以量化統計，規定底層建筑的面積小于0.05 hm2的建設用地屬于低效城鎮用地[4]。本研究參考以上學術成果規定將小于0.05 hm2的宗地視為零星的、制約其用途的建設用地。大于0.05 hm2的宗地視為適合生產經營的建設用地。據調查，沒有區位優勢的遠郊區和偏遠農村區域宗地只有很低的經濟價值，基本上沒有級差地租，無論面積大小都對用地者缺乏吸引力，所以對以上2類宗地不在面積因素上劃分。

2.1.3使用情況

使用情況主要分為正在使用中和閑置狀態2種，閑置土地主要是指那些沒有得到實際利用的土地。正在使用中的宗地通過入市使其合法繼續使用，所以不在面積因素上劃分。

2.2宗地類型的劃分結果

根據以上劃分依據，可對農村集體經營性建設用地進行系統劃分（圖1）。具體可分為7類：①近郊區正在使用的宗地；②近郊區處于閑置狀態、面積大于0.05 hm2的宗地；③近郊區處于閑置狀態、面積小于0.05[KG*3]hm2的宗地；④遠郊區正

在使用的宗地；⑤遠郊區處于閑置狀態的宗地；⑥偏遠農村區域正在使用的宗地；⑦偏遠農村區域處于閑置狀態的宗地。

3安達市存量農村集體經營性建設用地現狀及分類情況

本研究所采用的數據來源于調查數據。選取黑龍江省安達市為研究區，安達市區位優越，交通便利，物產資源豐富，有奶牛之鄉的美譽，經濟發展較快，對建設用地需求日益增多，其農村集體經營性建設用地入市潛力巨大。本研究調查安達市全部農村集體經營性建設用地存量情況，共涉及14鄉（鎮），79個村（屯），農村集體經營性建設用地173宗，總面積65.75 hm2。據調查，現安達市還未存在城中村，安達市存量農村集體經營性建設用地主要集中于城市郊區，單宗面積較小且絕大多數已發生流轉，流轉形式主要是出租或永久買斷，流轉期限不等且期限長，流轉價格偏低。根據上文劃分方式，可對安達市存量農村集體經營性建設用地進行分類，分類情況見表1。

4安達市入市途徑選擇

根據不同社會經濟目標，同一區域相同宗地的入市途徑有著不同的選擇，因地制宜地選擇入市途徑，對促進入市開展、土地高效利用和促進農民收益有重要的意義。本研究在安達市存量農村集體經營性建設用地分類的基礎上，基于不同視角進行入市途徑選擇。

4.1基于解決存量土地歷史遺留問題的宗地入市途徑選擇[HT]

存量農村集體經營性建設用地入市時，勢必會面臨著歷史遺留問題。現實情況是絕大部分存量土地已經發生流轉，且現使用者重新入市意愿不高，在農村集體經營性建設用地入市流轉新政實施的初期，應采用溫和的入市途徑使現使用者繼續使用土地，有利于樹立典型示范作用，促進入市順利進行。

4.1.1選擇依據

（1）交易雙方滿意、維護農村穩定。

①④⑥類宗地在本村正在使用中且經營效益良好并未到使用年限，為達到交易雙方滿意、維護農村穩定，對于此類宗地應采用最溫和的就地入市途徑，使現土地使用者通過協議、招標、拍賣或者掛牌等方式重新獲得原土地使用權，使用者可繼續使用土地，所有者可增加土地收益；②類宗地處于閑置狀態，位于城市近郊區，面積較大，對用地者吸引較大，也應就地入市。

（2）優化用地結構，提高集約利用水平。

③類閑置宗地零星分布，⑤⑦類閑置宗地地處邊遠，都對用地者吸引較小，應采用調整入市途徑，通過空間置換方式來優化用地結構和提高集約利用水平，通過拆舊區土地復墾保護耕地紅線，建新區土地入市流轉保障農民分享土地增值收益。

4.1.2選擇結果

根據以上選擇依據，可對安達市宗地進行入市途徑選擇（圖2）。①②④⑥類宗地采用就地入市途徑；③⑤⑦類宗地采用調整入市途徑。本研究所指可調整入市的宗地均位于村邊，與農田相鄰，復墾后可歸并到農田區域，若宗地處于村內，與宅基地相混雜在一起，只能就地入市。

4.2基于實現土地效益最大化的宗地入市途徑選擇

隨著城鎮化進程的快速推進，位于近郊區的城郊村成為潛在的城中村，近郊區與市區空間位置鄰近、功能關聯度較強，受經濟輻射作用日益增強，區位優勢愈加明顯，充分挖掘、利用近郊區土地的區位優勢，有利于促進區域經濟發展，提高農民土地增值收益，實現土地效益最大化。

4.2.1選擇依據

（1）發揮優勢區位，提升土地效益。

位于近郊區的①②③類宗地應采用先整治后入市的途徑，通過合理設置土地權屬、劃定土地用途和理順土地經濟關系能有效提高土地利用效率，使土地節約集約利用程度不斷深化，有限的土地資源可以實現效益的最大化。

（2）增加城市土地供應，賦予邊遠宗地價值。

⑤⑦類宗地處于閑置狀態，位于遠郊區和偏遠農村，區位較差，交通不便，受城市經濟輻射作用小，加上基礎設施相對落后，對用地者吸引較小，所以應采用調整入市途徑，通過空間置換方式使城市土地供應有效增加，也賦予了遠郊區和偏遠農村區域的宗地價值。對處于正在使用中的④⑥類宗地采用就地入市途徑，使現使用者繼續使用土地，維護農村穩定。

4.2.2選擇結果

根據以上選擇依據，可對安達市宗地進行入市途徑選擇

。①②③類宗地采用整治入市途徑，④⑥類宗地采用就地入市途徑，⑤⑦類宗地采用調整入市途徑。

4.3宗地入市途徑選擇的對比分析

據統計，不同視角下宗地入市途徑面積比例不同（圖4），基于解決存量用地歷史遺留問題視角，安達市就地入市的宗地面積為64.60 hm2，占總面積的98.25%；調整入市的宗地面積為1.15 hm2，占總面積的1.75%。基于實現土地效益最大化視角，安達市整治入市的宗地面積為29.90 hm2，占總面積的45.48%；就地入市的宗地面積為34.73[KG*3]hm2，占總面積

的52.82%；調整入市的宗地面積為1.12 hm2，占總面積的 1.70%。存量用地絕大部分處于正在使用中，經濟效益良好且未到使用年限，所以多數宗地采用就地入市途徑，剩余少數閑置狀態不能就地入市的宗地采用調整入市途徑。現實來說，近郊區土地經濟價值較高，經過整治可提高土地效益，所以在基于解決存量用地歷史遺留問題的基礎上，將近郊區宗地整治入市，可以實現土地效益的最大化。

5結論

由于經濟發展基礎、城鎮化進程的階段以及鄉村產業發展對建設用地規模的需求不同，對農村集體經營性建設用地的流轉要求不同。因此，應因地制宜選擇不同入市途徑，為解決存量土地歷史遺留問題，處于正在使用狀態的宗地應以就地入市途徑入市，使現土地使用者獲得合法身份，繼續使用土地，維護農村穩定；為實現土地效益最大化，處于近郊區的宗地應先整治后入市，以提高土地利用效率，提升土地價值；對于零星分散或位于邊遠地區的宗地應采用調整入市途徑，通過空間置換方式釋放土地價值，增加邊遠地區農民收益。農村集體經營性建設用地入市途徑的實施有賴于集體土地所有者、土地使用者和政府三方通力協作，合作共贏。通過政府有效的宣傳引導和農民集體積極的支持配合才能使入市之路更加順暢。實施好3種入市途徑，有利于全面盤活農村存量土地，緩解城市建設用地供給不足問題，釋放農村集體經營性建設用地的最大價值，增加農民的土地收益收入，實現城鄉土地資源的優化配置，促進新型城鎮化健康有序地發展。

[HS2*2/3][HT8.5H]參考文獻：

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[4]鄒戴丹. 城鎮低效用地再開發路徑研究——以無錫市為例[D].