農村集體經營性建設用地入市障礙因素分析

王秋兵+赫靜文+董秀茹+薄樂

摘要：基于東北三省部分地區的實地調查，分析農村集體經營性建設用地流轉過程中政府、村集體以及農民這三大利益主體的利益訴求，并從其視角提出構建城鄉統一建設用地市場可能存在缺少法律制度保障、產權不明晰、歷史遺留問題多等障礙因素，修訂和完善相關法規政策、開展專項調查和確權登記工作、合理界定入市與征地邊界、協調好利益主體之間的沖突是推進入市工作的關鍵。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地；入市；利益主體；障礙因素；東北三省

中圖分類號： F301.2文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）04-0255-03

黨的十八屆三中全會指出，在符合規劃和用途管制的條件下，允許農村集體經營性建設用地出讓、入股與國有土地同等入市、同價同權。隨著國有建設用地供給日益捉襟見肘，農村集體建設用地的價值日益凸顯，早已形成了大規模的流轉灰色市場，引發了很多矛盾糾紛。構建城鄉統一建設用地市場不僅能緩解城市建設用地供給不足的狀況，更能使農民以土地權益分享經濟發展的成果[1-2]，因此農村集體經營性建設用地入市更顯緊迫。但是受到諸多因素的制約，農村集體經營性建設用地流轉難以形成市場化配置，而阻礙其入市的關鍵因素就是各利益主體的利益存在沖突。目前，關于農村集體建設用地流轉主要從流轉動因、流轉模式、流轉基礎以及流轉制度框架方面作了大量研究[3-6]，但并未對流轉過程中各利益主體的利益訴求即利益沖突進行深入研究。因此，本研究選取東北三省部分地區進行調查，從利益主體的視角分析農村集體經營性建設用地入市的障礙因素，并對各利益主體的利益訴求沖突進行深入分析，揭示農村集體經營性建設用地入市難的原因，為順利推進其入市提供建議。

1數據來源

本研究所采用的數據來源于調查數據。以大城市為中心，在城鄉接合部和遠郊分別選取1個縣（區），再在每個縣（區）的城鄉接合部和遠郊各選取1個鄉鎮，最終確定研究區為黑龍江省哈爾濱市松北區的樂業鎮和萬寶街道、賓縣的賓州鎮和三寶鄉、長春市寬城區的團山街道、榆樹市的閔家鎮和育民鄉、沈陽市沈北新區的新城子鄉和石佛寺鄉、法庫縣的法庫鎮和秀水河子鎮、丹東市振安區的鴨綠江街道和五龍背鎮、東港市的新城街道和孤山鎮。

本研究采取全面調查和訪談相結合的方式，首先全面調查研究區農村集體經營性建設用地情況，同時征詢政府、集體法人、使用者對農村集體經營性建設用地入市的看法、利益訴求及建議。本研究共涉及4市8縣（區）15個鄉鎮（街道）共190宗農村集體經營性建設用地。

2農村集體經營性建設用地現狀及特點

據統計，研究區共有農村集體建設用地10 454.93 hm2，其中宅基地面積8 468.72 hm2，公共事業及公共設施用地面積1 535.14 hm2，農村集體經營性建設用地僅占農村集體建設用地面積的4.31%，面積為451.06 hm2，主要具有以下特點。

2.1農村集體經營性建設用地單宗面積小

據統計，研究區域農村集體經營性建設用地平均面積為2.37 hm2，將190宗農村集體經營性建設用地按照等區間進行分類統計，其中僅有0.53%的農村集體經營性建設用地面積大于10.00 hm2，45.26%的樣本面積小于0.5 hm2。調查發現，農村集體經營性建設用地分布零散且多與宅基地相混雜在一起，難以整合形成集聚效應。

2.2農村集體經營性建設用地主要集中于城鄉接合部

從空間分布看，無論是在城鄉接合部還是在遠郊區農村集體經營性建設用地均有分布，但是從分布比例看，其多集中于城鄉接合部。研究區190宗地中61.58%位于城鄉接合部，其面積為360.14 hm2，占該區域農村集體建設用地總面積837%，而遠郊地區農村集體經營性建設用地面積為 90.89 hm2，僅占該區域農村集體建設用地總面積的1.48%，不足城鄉接合部的1/4（圖1）。顯而易見，區位因素與農村集體經營性建設用地的存量存在正相關關系。

2.3農村集體經營性建設用地流轉現象普遍且流轉不規范[HT]

盡管我國相關法律禁止農村集體建設用地的流轉，但現實生活中早已形成了大規模的流轉灰色市場，如本研究區190宗農村集體經營性建設用地中89.25%已經發生了流轉。由于沒有相關法規進行規范，與國有建設相比較，其流轉方式、流轉期限以及流轉價格極不規范，其流轉形式主要是出租

和永久買斷，出租形式的流轉只須通過村集體和土地租賃者協商，對租賃價格、期限達成一致即可成交，而永久買斷只須要對價格達成一致一次性支付即可；流轉期限長短不一，短則1年，長則數十年，甚至有近半數（90宗）是無期限；流轉價格更是嚴重偏低，平均價格僅為1.40元/（m2·年），即使最高的地區也僅為50.73元/（m2·年），甚至有8.42%是無償使用的。

3農村集體經營性建設用地流轉利益主體界定及利益訴求

我國法律明確規定，農村土地歸農民集體所有，村集體和農民理應成為流轉過程中的利益主體，而土地信息的發布、流轉平臺的搭建、流轉過程的監督監管以及相關基礎設施的建設，政府是不可或缺的角色，因而政府也應成為流轉利益的主體[7-8]。在此基礎上，結合我國相關試點收益分配利益主體，將農村集體經營性建設用地入市的利益主體界定為政府、村集體和農民。

利益分配是農村集體經營性建設用地入市的核心問題，正是因為利益訴求推動了城鄉統一建設用地市場的構建，但利益主體的利益沖突同樣也對其造成阻礙[9]。政府是當地的行政機關，主要的目標是提高政績以及促進當地工業化和城鎮化的發展，主要的利益體現就是提高當地財政收入；農村集體經濟組織要對集體的資產進行管理經營并為本村村民提供社會保障以及公共服務，由于城鄉差距的擴大，公共財政無法進行城鄉的統籌配置，因此農村集體經濟組織主要的目標就發展集體經濟，主要的利益體現就是獲取收益，改善村集體的基礎條件；農民是農村集體經營性建設用地的實際所有權人，由于城鄉居民的收入差距逐步擴大，農民增收的愿望越來越強烈[10]，因此農民主要的目標是發展致富，最直接的利益體現就是獲取收益和就業機會（表1）。

4.1基于各利益視角的障礙因素分析

4.1.1基于政府角度的障礙因素分析

4.1.1.1沒有法律制度保障

目前，雖然試點地區暫停實施與農村集體經營性建設用地入市相違背的法規，一些地方也探索出了一套具有特色的入市體系，但是并沒有形成一套可推廣、可復制的試點經驗，此外也需要更具體的配套制度及詳細的操作規程。而目前這種于法無據的情況會導致現實中經營性建設用地入市出現許多問題[11]。此外，金融機構根據《物權法》和《擔保法》也無法為集體土地辦理抵押業務，抵押權的缺失不僅降低了集體土地的價值，也使人們對經營性建設用地的實際價值普遍存在懷疑。

4.1.1.2農村集體經營性建設用地基數不清

明晰“權屬合法、界址清楚、面積準確、材料齊備、無爭議”的流轉對象，是推進農村集體經營性建設用地入市的先決條件，而以往土地調查對農村集體經營性建設用地調查的細致程度不夠，基礎資料掌握得不夠詳實，導致目前沒有任何相關部門能夠準確統計出轄區范圍內農村集體經營性建設用地的面積、分布等情況，這勢必會使得在其入市過程中產生大量的糾紛和矛盾。

4.1.1.3對征地制度造成沖擊

目前，土地財政是地方政府主要的財政來源，政府通過低價征收土地，高價出讓土地從中獲取征地補償費和國有土地出讓金之間的收益差額[12]，雖然近年來對土地財政的依賴在一定程度上有所降低，但是依然未能擺脫主要財政來源的地位。因而政府若不能在農村集體經營性建設用地入市過程中獲取收益，那么其對構建城鄉統一建設用地市場的積極性就不高。

4.1.2基于農村集體經濟組織角度的障礙因素分析

4.1.2.1農村集體經營性建設用地總量小，單宗面積小

在城市建設用地供給不足的情況下，集體經營性建設用地入市本應是一個有益的補充，但農村集體經營性建設用地存量極小。有限的資源不僅無法有效地增加建設用地供給，難以維持這類土地市場的運行需求，更難以達到讓農民集體以土地權益參與城鎮化和工業化進程的目的。此外，農村集體經營性建設用地單宗面積小且多與宅基地混雜在一起，無法對其進行整合，難以形成規模效應，更難以吸引投資者。

4.1.2.2農村集體經營性建設用地歷史遺留問題多

大部分農村集體經營性建設用地已經發生流轉，這給其入市帶來一系列的問題：一是流轉期限混亂、長短不一，且大部分都持有與村集體簽訂的合同，如何將這部分流轉出去的土地收回并重新入市是亟需解決的問題；二是權屬爭議激烈，由于沒有專門的分類體系和詳細的登記[13]，加上其權屬資料來源不全，因此其權屬爭議激烈、關系混亂。如果不配套出臺解決這些歷史遺留問題的辦法，存量經營性建設用地根本無法作為流轉對象進入市場。

4.1.2.3農村集體經營性建設用地產權主體模糊

我國法律規定農村集體建設用地歸農民集體所有，農民集體理應作為流轉的主體，但是現實生活中農村集體經營性建設用地的產權主體界定不明確，所有權主體設置虛化，無法行使其應有的占有、使用、收益、處分權等。

4.1.3基于農民視角的障礙因素分析

4.1.3.1對農村集體經營性建設用地入市認識不清

多數農民能夠認識到農村集體經營性建設用地屬于集體，并有一定的保護意識，但是由于農民文化水平有限，對農村集體經營性建設用地流轉市場認識不清，包括流轉市場建立基礎、流轉操作程序、流轉過程中土地資產的價值評估以及相關政策等。如果僅靠現有的認識，而沒有專業的認知，在農村集體經營性建設用地入市過程中很容易產生極端問題。

4.1.3.2農村集體經營性建設用地在入市過程中處于弱勢地位

農村集體經營性建設用地所有權實質上歸農民所有，但是其在流轉過程中卻處于弱勢地位，權利有限，很難參與到流轉過程中，這勢必會使農民權益受損。

4.2各利益主體的利益沖突

農村集體經營性建設用地流轉過程中各利益主體之間有一定的經濟關系，而其首先作為利益表現出來[14]。在流轉過程中，各利益主體之間利益相互關聯，但同時也相互矛盾。

4.2.1政府與村集體的利益矛盾

政府是農村集體經營性建設用地入市的管理者，勢必會運用自己強勢的土地管理權以及操縱土地市場的能力為自己謀取利益，同時其又處于利益體系中勢必會產生一些過度行為，迫使其他利益主體屈服于自己，使得農民集體的利益受損。在農村集體經營性建設用地入市過程中，村集體一方面要依靠政府的管理，一方面要維護自己利益主體的地位，勢必會與政府產生利益糾紛，阻礙農村集體經營性建設用地的入市。

4.2.2政府與農民的利益矛盾

地方政府與農民之間的利益矛盾比較復雜。一方面，農民渴求一次性的收入，因而推動了政府對土地的征收，但隨著征地規模越來越大，失地農民數量逐漸增加，引發的政府和農民之間的矛盾屢見不鮮。另一方面，隨著農民的認識不斷提高，逐漸意識到僅依靠農業收入無法改變目前生活水平低的現狀，依靠土地補償費也并不長遠，隨著建設用地的價值日益凸顯，農民逐漸將眼光放到集體建設用地上來，因而形成了龐大的流轉灰色市場。在集體經營性建設用地入市過程中，如果政府和農民之間利益分配協調不合理，將嚴重阻礙城鄉建設用地市場一體化的進程。

4.2.3村集體與農民的利益矛盾

村集體與農民的利益既相關又相互博弈[15]。一方面，由于長時間的村集體主導和管理，農民對村集體存在一定的依賴，且用地方不會直接面對農民，村集體和農民的利益訴求均是獲取收益，因而在一定程度上雙方將形成利益共同體。另一方面，土地的流轉是在政府和村集體的主導之下進行的，而農民處于弱勢地位，只能等待被動分紅，有些集體經濟組織在流轉過程中可能存在尋租行為，損害了農民的利益，從而引發雙方的矛盾。

5推進農村集體經營性建設用地入市的政策建議

5.1修訂和完善相關政策法規，建立配套的法律制度

要盡快破除農村集體經營性建設用地入市的法律束縛，修訂和完善相應的操作細則和配套制度，為其入市提供有力支撐。首先形成產權明確、權能明晰、流轉順暢的產權制度是建設城鄉統一建設用地市場的前提；其次要在農民、村集體、政府之間建立合理的收益分配體系；再次要建立統一的土地交易市場和社會服務體系，為農村集體經營性建設用地使用權流轉提供政策咨詢、信息發布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務；最后要逐步完善農村集體經營性建設用地的租賃、轉讓、抵押的二級市場，促進城鄉統一建設用地市場的建立。

5.2開展農村集體經營性建設用地專項調查和確權登記

流轉對象清晰明確不僅是流轉市場建立的要件，也是管理部門監督管理流轉市場、進行合理規劃、實施嚴格的用途管制制度的依據，建議開展細致的農村集體建設用地專項調查，全面查清和掌握農村集體經營性建設用地的基礎數據，明晰入市對象。

農村集體經營性建設用地產權主體虛置，產生大量的權屬糾紛和爭議，不僅不利于土地流轉交易的形成，更使得農民的權益受損。建議開展確權登記工作，首先明確農村集體建設用地所有權和使用權的權利主體和權利內容；其次明確政府、村集體、村民3類主體的產權界限，避免產權主體的虛置以及重疊；最后完善村級集體經濟組織的市場主體地位，明確其由農村哪一級集體經濟組織享有，明確作為集體成員的農民在這個集體所有制中的地位和作用。

5.3協調區域經濟統籌發展，提升農村集體經營性建設用地規模[HT]

農村集體經營性建設用地多集中于城鄉接合部，且其更具有較為優越的基礎設施條件和明顯的區位優勢，在農村集體經營性建設用地入市過程中更容易吸引投資者，獲取較為豐厚的收益，村集體利用該部分收益，繼續進行基礎條件的改善，因此城鄉接合部和遠郊的經濟發展差距進一步擴大。因此建議運用行政手段，充實發揮規劃在引導和調控土地市場方面的作用，統籌區域經濟協調發展，鼓勵村集體采用置換等形式集中優化配置，這樣不僅能協調城鄉接合部和遠郊的經濟發展，更能改善農村集體經營性建設用地單宗面積小規模效應差的問題，更利于提高土地的利用效率。

5.4協商解決歷史遺留問題

按照“尊重歷史，承認現實”的原則協商解決歷史遺留問題：一是以法律條文形式出臺相關規定，要求存量農村集體經營性建設用地的現使用者要主動與村集體（所有者）重新辦理流轉手續，簽訂流轉合同；二是賦予集體經營性建設用地現使用者優先流轉權；三是協商解決原流轉合同約定的流轉期限問題，如果使用者提供的合同真實有效，并且土地流轉期限是有限期的，應執行原合同；對于合同中沒有約定流轉期限的，可參照國有建設用地出讓的最高年限來認定。

5.5合理界定入市與征地的邊界，明確政府職能

[JP2]建立一元土地市場需要以法律確立公共利益的界定方式，這樣才能給農村集體經營性建設用地流轉提供空間。要嚴格劃分農村集體經營性建設用地的范圍，防止耕地、宅基地、公益事業及公共事業用地轉變為經營性建設用地入市的局面。[JP]

明確地方政府的職能，向農民集體還權賦能，在農村集體經營性建設用地入市中僅做管理者和服務者，絕對不能行使產權人的職能。為農村集體經營性建設用地入市搭建交易平臺、提供流轉地塊的信息、提供相應的估價體系、保護流轉雙方的合理權益，指導農村集體經營性建設用地的合理流轉。

5.6協調利益主體之間的利益分配

制約農村集體經營性建設用地入市的根本障礙是利益失衡。建立合理的收益分配以及使用制度是推動農村集體經營性建設用地入市流轉的關鍵所在。首先，政府應當從中抽取一部分的收益比例，用于統籌區域的均衡發展，改善基礎設施環境；其次，要建立集體資產的管理和使用辦法，注重保障農

民的合法權益；最后，要完善相關的稅收制度，通過稅收調節相關的利益分配。

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