G20對全球貿易投資規(guī)則的影響與中國的對策

楊春景

【摘要】G20作為2008年國際金融危機之后出現(xiàn)的全球治理平臺，對于全球貿易投資規(guī)則的影響越來越大，其中主要體現(xiàn)在遏制全球貿易保護主義、維護多邊貿易體制、加強多邊投資政策協(xié)調等三個當面。中國應積極利用G20全球治理平臺，在貿易投資規(guī)則制定等方面發(fā)揮積極作用；加快推進改革開放，增強引領規(guī)則制定的能力；注重人才梯隊培養(yǎng)，加強國際經(jīng)貿人才隊伍建設。

【關鍵詞】二十國集團；全球貿易投資規(guī)則；中國對策

一、引言

2008年爆發(fā)的國際金融危機促成了一個新的全球治理平臺的誕生，即二十國集團（簡稱G20），成員中包括全球主要的經(jīng)濟體（其中包括美國、日本、德國、法國、英國、意大利、加拿大、俄羅斯、中國、阿根廷、澳大利亞、巴西、印度、印度尼西亞、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韓國和土耳其以及歐盟）。G20成員的人口總量占全球的2/3，GDP占全球的85%，占全球貿易額接近80%，占全球吸引外資額和對外投資額的70%和80%。G20成員的體量決定了其在全球治理中必然發(fā)揮著獨到且重要的作用。

G20成立的初衷是為了應對金融危機，增強全球主要大國在財政、金融政策方面的協(xié)調性，因此G20財長和央行行長會議是其中的主渠道。隨著時間的推移，國際金融危機盡管影響猶在，但是其緊迫性相比經(jīng)濟危機爆發(fā)后的幾年已經(jīng)有所減緩。在這種情況下，全球貿易和投資作為財政、金融之外的另一個領域，重要性日益凸顯。因為G20成員自身貿易總量、代表性和全球的影響力，實際上已經(jīng)在世界貿易組織（WTO）以外形成了一個“迷你WTO”。G20成員數(shù)量遠遠少于WTO，因此在貿易投資政策方面的協(xié)調難度大為減??；同時，鑒于G20成員是全球主要經(jīng)濟體，在貿易投資規(guī)則方面所達成的成果實際上是代表了全球主要經(jīng)濟體在全球貿易投資事務中的立場和觀點，代表了貿易投資規(guī)則的發(fā)展方向，對多邊貿易投資規(guī)則有著舉足輕重的影響。

二、G20對全球貿易投資規(guī)則的影響

2008年國際金融危機發(fā)生之后，全球經(jīng)濟遭受重創(chuàng)。在此背景下，作為拉動經(jīng)濟增長的重要引擎，刺激國際貿易和投資發(fā)展成為G20成員的重點關注領域。2008年以來，G20在全球貿易投資規(guī)則領域做了大量的工作，成員已經(jīng)意識到G20在該領域可以有更大的作為。2015年，在中國的提議下，G20土耳其安塔利亞峰會確定了貿易部長會議的定期化機制，提升到與G20成員央行行長和財政部長會議同等的級別。從G20發(fā)展的歷程來看。G20對于全球貿易投資規(guī)則的影響主要在以下三個方面：

1、遏制貿易保護主義

20世紀30年代歐美爆發(fā)經(jīng)濟危機，世界經(jīng)濟蕭條，各國為了一己之利，紛紛采取以鄰為壑的貿易保護主義政策。其中美國頒布了臭名昭著的《斯密特——霍利關稅法案》，對進口至美國的產(chǎn)品征收關稅平均水平高達53%，歐洲國家紛紛效仿，導致全球貿易總額大幅下降70%，這種以鄰為壑的短視做法嚴重加劇了世界經(jīng)濟危機。2008年金融危機爆發(fā)之后，貿易保護主義有所抬頭，全球主要國家擔心世界各國重走保護主義覆轍，導致世界經(jīng)濟陷入全面衰退，甚至如上世紀一樣引發(fā)戰(zhàn)爭。因此，在2008年召開的第一屆G20華盛頓峰會上，與會成員一致同意堅決反對貿易保護主義，承諾在峰會結束后一年內避免設置投資、貨物貿易、服務貿易新壁壘，這是全球主要經(jīng)濟體在歷史上第一次就反對貿易保護主義做出集體承諾。此后歷屆G20峰會中成員均明確表示反對貿易保護主義，承諾不采取貿易保護主義措施的承諾期限也不斷延長；同時G20成員推動以WTO為平臺，加強對全球貿易政策監(jiān)督和審議，授權WTO等國際組織發(fā)布G20成員貿易保護報告，對各成員采取的貿易措施形成集體壓力。G20多措并舉，對遏制全球貿易保護主義的蔓延起到了中流砥柱的作用，功不可沒。

同時，在WTO多哈回合談判進展緩慢的情況下，以“短、平、快”為特點的區(qū)域貿易談判興起，各主要經(jīng)濟體將主要精力放在區(qū)域貿易協(xié)定談判上。據(jù)WTO公布的數(shù)據(jù)，截止2016年7月1日，WTO成員通報簽署的區(qū)域貿易協(xié)定已達635份，平均每個WTO成員簽署了接近4份自貿協(xié)定。一些超大規(guī)模的自貿協(xié)定談判引起全球各國的關注（如美國主導的《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》和《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協(xié)定》）。全球區(qū)域性貿易談判的興起導致全球貿易規(guī)則的“意大利面條碗”現(xiàn)象越來越嚴重，全球貿易規(guī)則開始走向“碎片化”，實際上是一種貿易規(guī)則層面的“保護主義”。G20成員敏感地捕捉到了這一信號，作為全球主要的經(jīng)濟體，G20成員在歷次峰會一直支持加強區(qū)域貿易協(xié)定的透明度，確保與WTO為主導的多邊貿易規(guī)則的一致性，提升貿易便利化水平，摒除規(guī)則的“藩籬”，一定程度上遏制了貿易規(guī)則的“碎片化”趨勢。

今年7月在上海舉行的G20貿易部長會議通過的貿易部長聲明，再次發(fā)出了反對貿易保護主義的明確信號，G20成員決定將不采取新的保護主義措施延長至2018年，具體承諾包括不采取新的貿易保護主義措施，和逐步減少和取消已經(jīng)采取了的貿易限制措施。同時，G20成員同意進一步加強區(qū)域貿易協(xié)定透明度，確保其與多邊規(guī)則的一致性。

2、維護多邊貿易體制

1995年成立WTO，以其代表的多邊貿易體制在推動全球貿易自由化方面起到了主導作用。目前，WTO共有163個成員，是處理全球貿易投資事務最具代表性的組織，以WTO為代表的多邊貿易體制也是全球涵蓋范圍最廣、規(guī)則體系最為全面的貿易規(guī)則體系。但是，2001年WTO啟動多哈談判之后，由于成員所處的發(fā)展階段、自身利益等因素難以在如此龐大的組織內取得共識，而協(xié)商一致的決策機制又是WTO制定多邊貿易紀律的基礎，多哈談判久拖未決，持續(xù)了15個年頭但尚未取得實質性進展，這已經(jīng)減損了WTO在制定多邊貿易紀律方面的信譽。

G20成員作為WTO的核心成員，肩負著維護多邊貿易體制的主要責任，這不僅符合G20成員的共同利益，也符合全球各國的共同利益。G20維護多邊貿易體制主要體現(xiàn)在兩個方面：第一是繼續(xù)支持WTO在全球貿易投資自由化過程中的主體地位。G20成員是WTO最為核心的成員，如果G20對WTO在全球貿易投資進程中的主體地位不認可或者存在異議，則WTO根本無法在163個成員中樹立威信，正是從這個意義上來說，G20成員對WTO的支持是多邊貿易體制能夠繼續(xù)發(fā)揮作用的重要支柱，所以歷次G20峰會都將支持多邊貿易體制作為其中的核心議題之一，在會議上共同發(fā)聲支持多邊貿易體制的主體作用。第二，進一步支持推動多哈回合談判取得積極進展。2001年，WTO啟動多哈回合談判，一直到2008年經(jīng)濟危機爆發(fā)，談判幾乎沒有取得任何實質性進展。經(jīng)濟危機的爆發(fā)更使得WTO成員對于多哈回合談判信心繼續(xù)走低。在此背景下，G20成員通過每年舉行的峰會積極就推動多哈回合談判進行磋商，凝聚共識，縮小分歧，為促成2013年巴厘島WTO第八屆部長級會議達成了以《貿易便利化協(xié)定》為核心的“早期收獲”協(xié)定做出了積極貢獻，在一定程度上挽救了WTO。

盡管多哈回合在巴厘島獲得了一線生機，但是談判仍然沒有完成，G20在2014、2015年峰會上仍對推動多哈回合談判積極努力，尋求可能推進談判的路徑和方式。2016年7月在上海舉行的G20貿易部長會，成員再次承諾2016年底前G20成員全體批準《貿易方便化協(xié)定》，同意持續(xù)推動多哈回合剩余議題談判，探討潛在的、合乎各方利益的新議題談判。

3、加強多邊投資政策協(xié)調

相比于WTO為主導的多邊貿易規(guī)則體系，國際投資規(guī)則呈現(xiàn)“碎片化”的特點，并沒有多邊的紀律約束。因此，世界銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國、WTO都曾嘗試設置全球性的貿易投資紀律，但最終無功而返。相比于金融、財政政策，投資政策原本不是G20討論的重點，但隨著金融危機的繼續(xù)蔓延和影響的擴大，投資在拉動全球經(jīng)濟增長中的引擎作用日益受到重視，但是如何在全球層面減少投資規(guī)則的障礙，增加投資政策的透明度日益成為全球主要投資輸出方和接受方的重要議題。G20成員占全球吸引外資額和對外投資額的70%和80%，G20國家對于投資政策的協(xié)調也日益受到關注。

2016年在中國上海舉行的G20貿易部長會上通過了全球首個多邊投資政策性綱領文件，即《G20全球投資指導原則》，無論是在G20歷史上還是國際投資規(guī)則制定的歷史上都留下了濃墨重彩的一筆?！禛20全球投資指導原則》確立了反對跨境投資保護主義、共同營建開放、非歧視性而且透明、可預見性的投資政策環(huán)境并且加強投資保護，確保投資政策的透明度，并且推動投資可持續(xù)發(fā)展以及承擔投資者的企業(yè)社會責任九大原則。盡管僅僅是規(guī)定了基本的指導原則且明確為非約束原則，但是卻為未來G20成員就多邊投資紀律的具體細則進行討論設立了基本框架?！禛20全球投資指導原則》為G20協(xié)調制訂國內投資政策和商談對外投資協(xié)定提供重要指導，同時為彌合國家間投資政策利益分化，加強多邊投資政策協(xié)調邁出歷史性一步，將為促進全球投資增長提供長遠制度性引領。可以預測，未來G20在協(xié)調全球多邊投資政策方面將發(fā)揮更大的作用。同時，鑒于G20成員在輸出投資和吸引投資方面的巨大體量，在國際投資規(guī)則制定領域享有絕對的主導權，很可能未來全球性的多邊投資規(guī)則的誕生就是以G20所指定的投資規(guī)則為藍本。

三、中國的應對策略

1、積極利用G20平臺，引領國際貿易投資規(guī)則制定

改革開放30多年來，中國已經(jīng)成為全球貿易投資體系中的重要成員，以積極主動的姿態(tài)參與并引領國際貿易規(guī)則的制定是客觀要求，也是歷史發(fā)展的必然選擇?，F(xiàn)有的國際貿易投資規(guī)則體系是在西方發(fā)達國家的主持下制定的，雖然促進了全球貿易投資的發(fā)展，但是主要受益方仍然是西方發(fā)達國家，對于廣大的發(fā)展中國家仍然存在不合理、不公正的地方。誰掌握了規(guī)則制定的主導權，誰就掌握了未來更大的發(fā)展權。國際貿易投資規(guī)則的制定需要平臺支撐，在WTO、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織進行的貿易談判、投資規(guī)則制定談判無法達成共識且陷入僵局的情況下，G20成員是全球貿易投資最為重要的參與者，在小范圍內就貿易投資規(guī)則達成一致再以此為基礎走向多邊是一個現(xiàn)實可行的方法。因此，G20提供了一個中國積極參與國際貿易投資規(guī)則的平臺，中國必須用好、用足G20平臺，才能在新一輪的貿易投資規(guī)則重構過程中發(fā)揮積極作用。

積極利用G20這個平臺，引領國際貿易投資規(guī)則制定要從兩個方面進行努力：第一，要提出完善國際貿易投資規(guī)則的積極主張。從自身實際出發(fā)，積極提出“中國方案”，講好“中國故事”，讓國際貿易投資規(guī)則更好地滿足中國訴求，維護中國的核心利益，這是中國引領國際貿易投資規(guī)則制定的出發(fā)點和落腳點。第二，要堅持求同存異，用好自身的“巧實力”。當今世界國際貿易投資規(guī)則談判不是“零和游戲”，而是“多贏”，談判實際上是相互妥協(xié)的過程，需要主要大國發(fā)揮引領和協(xié)調作用。所以，中國在這個過程中要在堅持自身核心利益的前提下，承擔與大國相稱的國際義務，積極促成規(guī)則的制定工作。在中國政府的主導下，今年舉行的G20貿易部長會通過《G20全球投資指導原則》就是中國積極利用G20平臺，引領國際貿易投資規(guī)則制定的典范。

2、加快推進改革開放，增強引領規(guī)則制定的能力

全球貿易投資規(guī)則發(fā)展的趨勢就是反對貿易保護主義，減少投資隱形門檻，自由化、便利化程度越來越高。但是國際貿易投資規(guī)則的談判過程是一個“出價”、“要價”相互交鋒的過程，要想獲得對方的市場，也要滿足對方的要價，這是一個博弈的過程。中國對外貿易發(fā)展需要通過深化改革開放形成新動力。改革開放以來，尤其是2001年加入世貿組織以來，中國不斷提升改革開放水平，構建開放型經(jīng)濟新體制取得了舉世矚目的成就，中國在貿易投資領域的話語權不斷增強，這為我們對外開展經(jīng)貿投資談判打下了良好的基礎，不再是一味防守，而是擁有了更多的進攻利益和訴求。

G20作為全球貿易投資規(guī)則談判的平臺，面臨的談判對手是當今世界的主要發(fā)達國家經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體國家，尤其是發(fā)達國家在環(huán)境保護、勞工標準、國有企業(yè)、投資負面清單、知識產(chǎn)權保護、電子商務等所謂的“二十一世紀議題”方面談判雄心水平很高，而這些領域恰恰是我們國內改革的深水區(qū)。G20與WTO是截然不同的兩個平臺，在G20平臺中，成員數(shù)量遠遠少于WTO，利于就特定的貿易投資議題達成一致意見，但成員少更容易“短兵相接”，所以不能夠提出有競爭力的“出價”，則很難在引領國際貿易投資規(guī)則方面提出有價值的方案，所以中國需要在充分評估的基礎上進一步深化改革開放，夯實國際貿易規(guī)則制定的能力，順應國際貿易投資規(guī)則發(fā)展的大趨勢，這樣有利于在國際貿易投資談判中掌握主動，有利于保護中國的長遠利益。

3、注重人才梯隊培養(yǎng)，加強國際經(jīng)貿人才隊伍建設

國際貿易投資規(guī)則談判的參與方是國家，人才隊伍是關鍵。即便是在國家綜合經(jīng)濟實力和話語權增長的前提下，如果缺少恰當?shù)娜瞬胖危谡勁兄泻芸赡芤矔幱诓焕牡匚?。以G20為例，貿易投資領域磋商和談判涉及到貨物貿易、服務貿易、知識產(chǎn)權、投資、技術性壁壘、電子商務、糾紛解決、反壟斷、反傾銷等多個領域，專業(yè)性強，涉及面廣，需要完備的談判隊伍和有力的談判智力支持。

G20為平臺的國際貿易投資談判是以政府為主導，由于我國參與國際貿易投資談判的經(jīng)驗相對較少，起步較晚，政府機構中從事相關談判的人才短缺，人數(shù)較少，專業(yè)素質和能力有待提高，完善人才隊伍梯隊建設迫在眉睫，相關部門在招收工作人員時應注意有針對性地招收相關專業(yè)人才并做好培養(yǎng)工作，形成實力雄厚、科學合理的人才隊伍梯隊。此外，中國在貿易投資領域的非政府智庫和學術研究人才儲備相對薄弱，對于國際貿易投資領域的研究重視程度、專業(yè)化程度相比于歐美等發(fā)達國家還有很大差距，尤其是在G20貿易投資談判議題方面，中國民間智庫與政府機構的互動和協(xié)作有待進一步加強，應當推動更多的智庫參與到G20貿易投資規(guī)則的研究，為政府部門在談判中提供更多的智力支持。