我國快遞實名制的法律規制研究

摘 要 為從源頭上保障寄遞安全，我國快遞實名制逐步落地，而標準不一、個人信息安全、成本與效益、監管不力等問題使其難以落實。我國快遞業應借鑒海外快遞公司的實名措施以及域外快遞業立法模式、監管制度等，構建符合我國實踐的法律規制模式。目前雖難以直接將實名制立法化，但可用技術逐步解決成本和信息安全問題，從立法和配套機制著手強化客戶個人信息保護，并通過部門監管、行業自律、社會監督等途徑規范快遞業，推動其法治化進程。

關鍵詞 快遞實名制 個人信息 安全 法律規制

基金項目：2016年陜西師范大學“大學生創新創業訓練計劃”國家級項目《實名制下我國快遞行業法治化研究——以西安地區為例》（編號；201610718040）階段性成果。

作者簡介：劉逸凡，陜西師范大學哲學與政府管理學院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.418

一、快遞實名制概述

順應“互聯網+”的新形勢，我國快遞業業務量規模已以超過四成的占比穩居世界首位，對世界快遞業務量增長的貢獻率超過60%，成為全球快遞市場的新引擎。以2016年為例，我國快遞業務量突破300億件，收入接近4000億元，均同比增長50%左右。但由于起步晚、發展快，經營管理方式較粗放、法律法規體系與行業政策不完善、監督管理不到位等諸多問題凸顯，安全風險頻發。隨著廣西柳州“包裹炸彈”、山東省“奪命毒快遞”等犯罪事件頻頻暴露在公眾面前，快遞安全問題的重視與解決已經刻不容緩。正是在這樣的背景下，為從源頭上保障快遞安全，遏制以快遞為載體的犯罪，我國快遞實名制逐步落地。

快遞實名制，亦稱寄遞實名制，即客戶交寄和收取快件時都須出示身份證件，實踐中更偏重寄件環節，操作流程一般包括：驗視快遞物品；出示身份證；登記姓名、手機號、地址、身份證號等信息；交寄快件；掃描快遞單；信息錄入系統；過機安檢等等。2010年6月1日，公安部在浙江紹興快遞行業試點實行“實名制”。2012年2月23日，圓通快遞率先推行“快遞實名制”。2015年10月26日，《國務院關于快遞業發展的若干意見》強調快遞安全以及相關法律法規體系的健全，以提高我國快遞業法治化標準化水平。2015年11月1日起，國家郵政局、公安部、安監總局等部門決定實施“快遞實名制”，并從10月22日至2016年3月底，在全國范圍內聯合開展危爆物品、寄遞物流清理整頓和矛盾糾紛排查化解專項行動。2016年3月1日，由國家質檢總局、中央綜治辦、國家標準委聯合發布的《社會治安綜合治理基礎數據規范》國家標準正式實施，要求快遞企業落實100%先驗視后封箱、100%寄遞實名制、100%X光機安檢等制度保障，標志著快遞實名制在全國范圍內全面實施。

二、我國快遞實名制的實施現狀與存在問題

由于我國暫無法律法規對“快遞實名制”作出明確規定，實踐中對這一概念的理解比較模糊，一定程度上造成了有名無實的混亂現象。首先，客戶對個人信息安全問題存在擔憂，在快遞工作人員要求出示身份證件時不愿配合；其次，實名制給快遞業帶來成本和效率上的巨大壓力，業內惡性競爭、加盟企業管理不善、員工素質低下以及設備配備缺位等都成為政策落實的阻力；再次，快遞實名制缺乏法律依據，相關部門的監管與執行陷入尷尬境地；最后，快遞實名制的操作流程缺乏統一標準，各快遞公司章程的嚴格程度、客戶信息的安全保障程度參差不齊。以上現狀主要源于以下問題：

（一）個人信息安全問題

首先，我國快遞行業缺乏自律和規范。伴隨著電商業的發展，作為“信息集散地”的快遞業成了黑客攻擊的重災區。菜鳥網絡數據顯示：2015年全國快遞企業重大信息泄露案達43起，外流包含消費者個人隱私數據的訂單有上百萬張，保守估計“轉手費”高達上百萬元 ，買賣快遞單號的不法網站、QQ群、快遞員和電商的單線聯系郵件、短信甚至微信都成為滋生單號交易的溫床。此外，出于成本、客源等考慮，各快遞店面、代理點以及流動點對實名制的遵守情況不一，造成實名制有名無實。其次，我國個人信息保護相關立法不完善。2014年修訂的《消費者權益保護法》首次明確了消費者在購買、使用商品和接受服務時享有個人信息得到保護的權利，但過于原則，并未對違法追責、權利救濟等作出具體規定，可實施性較差。郵政業或快遞業的專門法規中雖規定了快遞公司及其從業人員不得竊取、泄露以及非法提供客戶個人信息的義務及責任，并規定了快遞單及電子數據管理及銷毀等制度，但同樣未明確客戶個人信息權益的救濟途徑。可喜的是，最新相關法律如《民法總則》、《網絡安全法》、《電子商務法（草案）》等均將個人信息保護置于重要地位，但目前尚未正式施行。

（二）快遞企業運作成本問題

快遞運作成本問題正是實名制政策在快遞行業內引發熱烈爭議的首要原因，企業要想贏得競爭優勢，成本領先戰略是其可采用的基本競爭戰略之一。對于快遞公司來說，實名制不利于其實現成本領先戰略：快遞公司的運作主要從人工成本和技術設備分析，快遞實名制要求增加員工人數及其工作量、配置安檢設備、升級信息系統、開發手機軟件、進行相關培訓等等，影響了快遞行業的整體運作效率，直接增加了快遞成本。而快遞成本的通脹，將有可能導致快遞服務價格的上漲，最終將不利因素轉嫁給消費者。

（三）實名制中的身份證問題

目前，快遞實名制要求出示“身份證”還是“有效身份證件”不明確，實踐中標準不統一，存在兩個突出問題：第一，缺乏法律依據。依據我國《居民身份證法》，只有法律、行政法規才能規定根據需要要求公民出示身份證的法定情形，即人民警察依法執行職務場合才可以依照法律查驗居民身份證，地方性法規、部門規章等無權強制要求，公民也沒有出示身份證的法定義務，因此快遞實名制政策所要求的公民出示身份證缺乏法律依據，快遞員亦無來自法律、行政法規的授權去查驗身份證。第二，制度缺陷難以突破。根據我國《居民身份證法》的規定，16周歲以下的公民是沒有身份證的，實名制若必須要求出示身份證則無異于限制了公民收寄快件的權利，其他情形如身份證丟失也是同理。另外，如果出現了假身份證，快遞從業人員也難以識別，因此實名制若無配套措施的完善難以達到預期效果。

（四）快遞實名制的監管問題

我國快遞行業的監管體系可分為內外兩部分：公安機關、國家安全機關、海關等部門發揮外部監管職能，但是多龍治水、政出多門，監管主體和職責都有待明確，導致監管乏力現象出現。從內部而言，本應發揮監管作用的快遞行業協會缺乏獨立性，具有一定的行政化傾向，很多本應屬于行業協會的日常事務如快遞企業的資格評定、快遞業務員培訓和職業資格認定等事項由郵政管理部門負責，大多在其要求和安排下以地方會議的形式進行，行業自律作用未能得到充分發揮 ；再者，并非所有的省市都設有快遞行業協會，總體上行業內部監管不健全。

三、域外快遞實名制及其借鑒

（一）美國：直接的快遞實名制

根據美國法律，快遞單上寄件人和收件人的信息必須真實準確，包括姓名、地址和其他與包裹投遞相關的重要信息。由于快遞服務業高度多元化，美國并未有專門的監管法規和統一的監管機構，但美國國內地方、州和聯邦的相關政府部門和監管機構一起，針對快遞產業進行監管，制定相關安全標準；在監管法規上美國有《私人快遞公司法》（the private express statutes）等，對快遞安全方面作了具體規定；同時，快遞行業協會及物流協會（XLA）在行業自律方面發揮了積極作用，它不僅制定和推廣行業操作指南，開展教育和培訓，還代表快遞業界對政府和國會在立法和監管方面進行游說 ；快遞企業則在相關法律和監管框架下，具體制定企業內部包裹檢查和安全保障方面的措施。

（二）日本：間接的快遞實名制

在日本，寄件人不需要提供任何證明身份的材料，收件時若享受送貨上門服務不用身份證明就可以直接領取，若去便利店或者營業所取件則必須提供相應的身份證明。另外，日本手機采用實名制，手機信息與寄遞信息的捆綁一定程度上相當于快遞實名，在國外快遞市場相對普遍的信用卡結算快遞費用的現象也是間接快遞實名制的典例。日本傳統上實行單一的監管模式，即在一類市場中對不同的監管對象和市場業務，都由一個監管機構負責，這對企業成本、系統風險和市場主體行為的監管具有一定優勢，避免了因監管者的監管水平和強度的不同而使不同的市場主體或業務面臨不同的監管制度的約束，還能拓展監管的經濟范圍、改善監管環境。但是長此以往，單一監管模式的弊端也越發明顯，即缺乏監管競爭，容易導致官僚主義 ，應當理性借鑒。

（三）德國：嚴格的快遞業立法和程序

德國不強制實施快遞實名制，但專門制定了《快遞業管理條約》、《通用運輸條例》等行業法規。為保障寄遞安全安全，安檢方面會進行X光掃描、拆包查驗等程序，寄件人交寄包裹時不能封上包裹，而是要敞開留待工作人員目視檢驗后方可封裝。至于客戶的隱私信息保護，則是快遞企業責無旁貸的立命根本。在監管方面，德國政府下設兩個監管機構：郵政處側重郵政的政策法規的制定，郵政監管部側重郵政市場的管理，其主要職能之一就是保證郵政通信安全和秘密，其中包括了用戶個人隱私和商業秘密 。

（四）國際快遞公司的實名制

國際快遞公司里實行實名制最典型的是業務量全球居首、網點覆蓋220多個國家和地區的中外運敦豪（DHL），其取件操作流程規定：如發件人是私人客戶，應隨貨附上個人的身份證、居留證或者護照的復印件。此流程是全球統一的操作規定，在實際作業中也嚴格執行。在相關配套制度上，開箱驗視是國際快遞企業普遍自覺采用的快件安全保障手段，且現金客戶即所謂私人消費者是開箱驗視的重點，其中尤以沒有固定地址的“路邊件”和首席寄遞物品的客戶為著重查驗對象。此外國際快遞公司多采用航空運輸，在中轉分撥中心配備足夠數量的X光機進行檢查也是目前其普遍采用的方式。

四、我國快遞實名制的法律規制構想

（一） 實名制政策的立法化

本杰明·卡多佐曾指出，如今的時代只有很少的規則是非常確定的，一般只是由于順應某個目的而擁有存在的正當性，如果它不再起作用，那么就是不再健全、不會再自我繁殖了，哪怕被保留下來也是像幽靈一樣繼續活著 ，這說明某些規則在一定程度上的時效性和靈活性。快遞實名制正是基于維護快遞渠道安全的目的規范寄遞環節，并在一定程度上限制公民的權利和自由、并可能對其施加一定風險的一種規則，當前而言無疑具有正當性與合理性，但它有無長久存在的必要性、能否通過其他途徑解決，以及是否需要將其上升至法律層面，這在短時間內難以判斷。快遞實名制之所以執行難，正是其在實踐中受到包括人情、社會、經濟等諸多因素的限制，如果只是單純的站在理論法學的角度，主張一切現實生活都應當被規制在法律的框架下，這種觀點也有待商榷，因為其法律化后的執行力可能是難達預期的。當然這并不意味著任由快遞實名制自生自滅，而應著力通過技術的開發應用、配套措施的完善等推動其實施難題的解決，亦即促使該政策成熟，形成一項具有穩定性、執行力的制度，再結合具體情況考慮將其立法化，使其具有法律的授權、保障和制約。因此，有必要循序漸進地對快遞實名制作出法律規范上的約束，從下至上推動該項政策的規范化，如唐山市已對快遞實名制作出地方性法規規章上的規定，未來亦可對納入法律規范的實名制中諸如“有效身份證”等模糊概念作出統一的界定或解釋，以促進快遞行業內部規范的統一化、標準化。

（二） 以技術推動實名制落地

大數據背景下，技術是快遞實名制順利推行的關鍵，政府應與快遞企業若合力進行技術的開發與推廣，可以一石二鳥，有效解決個人信息安全與行業成本效益這兩大難題。如實名制推行較佳的西安市，該市公安局專門成立了物流寄遞犯罪偵查支隊，并針對一線快遞員自主研發了一款名為“寄遞物流業治安管理系統”的智能手機APP，要求每一個快遞網點都安裝網點管理端，并如實錄入各企業快遞人員信息，用該APP將寄件人的身份證、物品拍照上傳至公安物流寄遞治安管理系統備案儲存，而且所有錄入的信息直接與公安系統聯網，可驗明身份真假。該技術已于2016年12月5日起在全市啟用，同時公安機關、郵政管理部門等聯合針對各家快遞企業召開培訓會，力保各企業快遞從業人員能夠熟練掌握該APP的操作方法。再如，近日已在陜西、新疆、寧夏等地試點的快遞“隱私面單”，承接APP技術，將快遞面單匿名化，消費者的名字和電話號碼的中間四位數字均被隱去，快遞員通過APP“一鍵撥打”與收件人聯系，這不僅提升了投遞效率，更是為消費者的隱私上了安全鎖。以上用技術推進政策平穩落地、寄遞渠道安全有效保障的舉措無疑是全面實名制的良好借鑒。

（三） 強化個人信息保護力度

快遞實名制推行中出現的或者行業內固有的個人信息安全問題正是擺在大眾面前的首要難題，不少代理點、流動場所的寄遞服務以及客戶信息安全保障措施不規范的現象仍普遍存在。在新技術的研發推廣期間，不法分子盜用、泄露個人信息仍將在相當長一段時間內有機可乘，且快遞行業內部人員始終是客戶信息安全的威脅。對此可以借鑒國外實名制的經驗，參照火車票實名制、微信支付實名制等相關領域的做法，從以下三方面作出法律規制：第一，以快遞實名制為契機推動我國個人信息保護方面立法的完善，新出臺的《民法總則》將個人信息明確為民事權利無疑是提綱挈領，《網絡安全法》、《電子商務法（草案）》等相關立法也成為我國個人信息保護的里程碑，另需如在《消費者權益保護法》中對消費者的個人信息權益作出細致的規定，在快遞業專門律規范中明確客戶個人信息被侵犯的救濟途徑。第二，建立與快遞實名制政策相應的個人信息保護配套機制，實現政策與法律的契合與互動。目前手機實名制也正在我國實施，意味著在寄遞環節登記手機號碼和身份證的效力相同，不必出示身份證也可以間接地實行實名寄遞，因此如何實現手機實名制與快遞實名制之間和聯動與契合也是相關部門和快遞行業未來應當考慮的方向。第三，通過法律規范進一步細化快遞企業及其從業人員的資格準入，從源頭上營造個人信息安全的快遞行業環境，同時明確快遞企業對其從業人員進行教育和培訓的法律責任，并規定追責機制。

（四） 完善行業監管制度

我國目前快遞實名制主要以行政指導這一柔性方式，通過實名收寄簿、隨時抽查、不定期檢查等手段落實，在實踐中對快遞企業和客戶的規制有很大的彈性空間，尚無法律強制力。且安全事件的追責一般在于收寄驗視環節或過機安檢環節，除非快遞企業未實名存在明顯過錯，對案件的偵查造成嚴重影響，這也一定程度上導致對寄遞實名這第一道環節的監管疏忽。因此完善行業監管制度不容忽視：

第一，快遞業由郵政、公安、工商、安全等部門共同監管是我國的長期制度，涉及多環節和領域，盲目借鑒國外設立獨立的監管部門是不具有現實性的。首先，應建立由主管部門即郵政監管部門牽頭，公安、工商等相關部門協同防控的長效執法機制，明確職能分工，有效緩解推諉扯皮現象；其次，各部門可以聯合開展快遞實名專項檢查工作，加大明察暗訪力度，對快遞企業規范實名收寄形成威懾；最后，可以借鑒西安市公安局成立物流支隊的率先舉措，加強基層民警專業知識和技能培訓，培養一批熟悉現代物流和電子商務犯罪問題的業務骨干，組建打擊物流犯罪的專業隊伍，對快遞實名制進行更加切實有效的監督。第二，發揮快遞行業協會的自律作用。快遞行業協會具有公共性與私益性的雙重性質，可以彌補政府監管的不足，利用專業優勢、信息優勢履行監管職責，實現更加有效率的自我監督。首先，應當在立法上明確快遞行業協會的職責，而不是只在總則中進行原則性的規定；其次，快遞行業協會應當更具有普遍性，在政府的倡導以及各地快遞企業的自愿組織下，使行業更加規范有序；再次，既已成立的快遞行業協會應當積極充分發揮作用，如完善快遞實名制的標準、建立快遞企業“黑名單”制度等，使實名制有效實施。第三，發揮社會力量的監督作用。社會公眾和輿論不僅要對快遞企業及其從業人員進行監督，更要對快遞監管部門是否依法履職進行監督。我國目前已有地方法規規章對前者作了比較明確細致的規定，但對于監管部門的玩忽職守、濫用職權等行為，雖有法律規范對此作出規制，但尚未發揮社會監督的有效作用。社會監督所反映的問題是最底層、最現實、最迫切需要解決的問題，既可以一低廉的成本有效的防止政府監管主體出現腐敗行為，也能對快遞市場上的違法行為進行有效的監督，因此應得到我國法律規范層面的足夠重視。

五、結語

我國快遞實名制全面施行已一年有余，其間實施標準不統一、企業效率與成本、個人信息安全、監管乏力等客觀問題叢生，行業缺乏自律與客戶不愿配合等主觀因素并在，造成了該項政策的落地過程阻力重重，且往往是有名無實。但快遞實名制是符合合法性、比例性以及合理性的憲法原則的，并且已經有一定的現行法基礎，在實踐探索過程中，相關部門與快遞企業針對上述突出問題，亦合力通過個人信息保護立法、監管的體制重組與力度加強、大數據技術的開發應用等途徑解決，并取得了良好成效。展望未來，快遞實名制的推行仍需法律規制，立足我國現實國情，理性借鑒域外經驗，應循序推進實名制的標準化，用技術解決企業成本與效率難題，以立法加大個人信息保護力度，內外并舉完善行業監管制度，由此逐步實現我國快遞業的法治化并與國際行業標準接軌。

注釋：

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