論強制隔離戒毒的檢察監督

王文娟　趙珺

摘 要 黨的十八屆四中全會提出了一項重要改革部署，即檢察機關完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實施司法監督制度。強制隔離戒毒作為一種行政強制措施，在較長時間內限制公民人身自由，應當作為檢察機關司法監督的對象。對強制隔離戒毒實施檢察監督有利于維護戒毒人員合法權益，保障強制隔離戒毒活動的合法性，維護強制隔離戒毒場所的穩定性，預防和減少職務犯罪的發生率。從可行性上來看，對強制隔離戒毒實施檢察監督有法律依據、經驗基礎和介入空間。檢察機關探索對行政強制措施實施司法監督制度的重點，應當是未進入復議或者訴訟程序的強制隔離戒毒決定和所有強制隔離戒毒決定的執行。

關鍵詞 強制隔離 戒毒 檢察監督 行政檢察

作者簡介：王文娟，江蘇省鹽城市人民檢察院民事行政檢察處處長、檢察員；趙珺，江蘇省鹽城市人民檢察院民事行政檢察處檢察員。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.340

黨的十八屆四中全會提出了一項重要改革部署，即檢察機關完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實施司法監督制度，對檢察機關民事行政檢察工作提供了新的發展空間。這一改革部署嚴格限定了司法監督的范圍，即需要接受司法監督的行政強制措施僅限于涉及公民人身、財產權益的行政強制措施。筆者以強制隔離戒毒措施為切入點，從監督的必要性、可行性、機制建設等方面，探索行政強制措施司法監督制度的構建。

一、強制隔離戒毒措施應當作為檢察機關司法監督的對象

行政強制措施的定義在《行政強制法》頒布之前并不統一，有的實質內容相同，但表述不統一，有的是同一概念，但性質卻大相徑庭。 在《行政強制法》頒布后，行政強制措施的概念在該法第二條的規定中得以相對明確。從特征上看，強制隔離戒毒作為一種行政強制措施，在較長時間內限制公民人身自由，應當作為檢察機關司法監督的對象。

（一）強制隔離戒毒具有法定性的特征

強制隔離戒毒是由《中華人民共和國禁毒法》設定的，具有法定性的特征。根據《中華人民共和國禁毒法》第三十八條的規定，對于吸毒成癮人員，具有拒絕接受社區戒毒、在社區戒毒期間吸食、注射毒品等等情形的，由縣級以上人民政府公安機關對其作出強制隔離戒毒的決定。

（二）強制隔離戒毒具有行政性的特征

行政強制措施的實施主體必須是法律、法規規定的行政機關。國務院《戒毒條例》中明確規定，設區的市級以上地方人民政府司法行政部門負責管理強制隔離戒毒場所、戒毒康復場所。由此可見，強制隔離戒毒的執行主體是司法行政機關，具有行政行為的屬性。

（三）強制隔離戒毒具有強制性的特征

強制隔離戒毒具有強制性的特征。強制隔離戒毒具有極強的限制公民人身自由的強制性。《公安部關于執行<中華人民共和國禁毒法>有關問題的批復》中明確指出，社區戒毒、強制隔離戒毒措施不是行政處罰，而是一種強制性的戒毒治療措施。作出決定的公安機關應當將被決定予以強制隔離戒毒的人員送強制隔離戒毒場所執行，并由強制隔離戒毒所人民警察對戒毒人員實行直接管理，限制其人身自由，脫逃的強制隔離戒毒人員應當被追回，并繼續執行強制隔離戒毒。

（四）強制隔離戒毒具有長期性的特征

一般情況下，行政強制措施是對權利主體人身自由、財產權益的暫時性控制或限制行為，達到目的之后即應當取消或變更，持續時間較短。但是相對于其他即時性行政強制措施，執行強制隔離戒毒的期限往往較長。強制隔離戒毒的期限根據《中華人民共和國禁毒法》的規定為二年，最長可以延長一年。

盡管強制隔離戒毒并未在《行政強制法》第九條列舉的行政強制措施的具體種類中出現，強制隔離戒毒作為一種行政強制措施，在較長時間內限制了公民人身自由。從檢察機關法律監督屬性和十八屆四中全會的精神來看，對性質強制措施的概念和范圍要適當地作擴大性解釋，不能將監督局限在狹小的空間里。 因此，應當將強制隔離戒毒納入檢察監督范圍。

二、對強制隔離戒毒實施檢察監督的必要性分析

強制隔離戒毒作為一種行政強制措施，在較長時間內限制公民人身自由，如果缺乏有效的外部監督，極易出現監管人員濫用權力、侵犯戒毒人員合法權益以及腐敗等現象。對強制隔離戒毒引入檢察監督這一外部監督機制具有必要性。

（一）有利于維護戒毒人員合法權益

在規定戒毒人員義務的同時，《中華人民共和國禁毒法》、國務院《戒毒條例》、司法部《司法行政機關強制隔離戒毒工作規定》等法律法規也賦予戒毒人員通信自由和通信秘密、接受探訪、獲得康復治療以及申訴、檢舉、揭發、控告等權益。但在強戒人員被限制人身自由的情況下，其相關權利難以得到保證。“相較于其他監督方式，檢察監督能夠最大程度地保證行政相對人的人身權和財產權。” 引入檢察監督這一外部監督機制，有利于保障戒毒人員的合法權益。

（二）有利于保證強制隔離戒毒活動的合法性

作為強制隔離戒毒措施決定主體的公安機關，與作為強制隔離戒毒執行主體司法行政機關同為行政機關，如果缺乏有效的外部監督制約，極易出現公安機關以強制隔離戒毒為名進行變相羈押或隨意作出、變更強制隔離戒毒決定。檢察機關為強制隔離戒毒的執行增加一道司法過濾，在程序上增加一道“防火墻”，有利于保證強制隔離戒毒活動的規范合法。

（三）有利于維護強制隔離戒毒場所的穩定性

強制隔離戒毒所關押的是具有生理性和心理性疾病的吸毒人員，在安全防范工作方面，有任何疏忽，都可能造成嚴重后果。檢察機關對強制隔離戒毒所的日常管理活動進行法律監督，發現安全隱患及時提出檢察建議或整改意見，則能有效促進強制隔離戒毒所管理秩序穩定，維護管理安全。

（四）有利于預防和減少職務犯罪的發生率

提前解除強制隔離戒毒以及表揚、嘉獎等獎勵手段類似于刑罰執行中的減刑和行政獎勵，強制隔離戒毒所中的管理人員，即人民警察，極有可能濫用權力，與戒毒人員或者其近親屬發生不正當交易。因此，必須以權力來約束權力。檢察機關的法律監督有助于預防腐敗現象的發生，遏制權力者尋租的動機。

三、對強制隔離戒毒實施檢察監督的可行性分析

雖然在現階段，檢察機關對行政強制措施的法律監督還處在探索階段，但從法律依據、經驗基礎、介入空間上看，以強制隔離戒毒為切入口，探索相關制度機制的建設具有較高的可行性。

（一）法律依據

《中華人民共和國憲法》明確規定，檢察機關是國家的法律監督機關。有學者認為，在我國，“法律監督僅指人們檢察院所行使的，與檢察權相一致的專門法律監督”。 除《中華人民共和國憲法》外，根據《司法行政機關強制隔離戒毒工作規定》第六十二條的規定，戒毒人員在強制隔離戒毒所內死亡的，強制隔離戒毒所應當通知當地人民檢察院。由此可見，檢察機關對強制隔離戒毒所進行監，不但符合檢察機關的憲法定位，也有法律依據可循。

（二）經驗基礎

在《中華人民共和國禁毒法》實施之前，強制隔離戒毒所的前身多數是勞教所，收容吸毒勞教人員的勞教所本身就是檢察機關的監督對象。以鹽城市轄區內的方強強制隔離戒毒所為例，鹽城市人民檢察院派出的大中地區人民檢察院，歷史上設立有駐方強勞教所檢察室，在入所、出所檢察，計分考核和行政獎懲檢察、安全防范檢察等方面具有較為豐富的經驗及成熟的監督工作流程。

（三）介入空間

強制隔離戒毒所作為被監督對象，在作為勞教場所時期曾長期接受檢察機關的監督。變更為強制隔離戒毒所后，仍希望通過檢察機關的介入，共同維護監管場所的安全穩定，消除強制隔離人員情緒波動對監管秩序造成的不良影響，特別是及時發現和糾正民警執法、監管活動中存在的問題，確保民警執法隊伍的純潔性。

四、強制隔離戒毒檢察監督機制設計

強制隔離戒毒分為兩個步驟，即公安機關作出強制隔離戒毒的決定和對強制隔離戒毒決定的執行。根據《中華人民共和國禁毒法》第四十條的規定，被決定人不服公安機關作出的強制隔離戒毒決定，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。進入行政訴訟程序后，根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，檢察機關當然有權對行政訴訟實施法律監督。因此，檢察機關探索對行政強制措施實施司法監督制度的重點，應當是未進入復議或者訴訟程序的強制隔離戒毒決定和所有強制隔離戒毒決定的執行。檢察機關監督的目的是督促行政機關依法正確行使職權，保障國家法律正確實施，必須加強與相關行政機關的協調配合，形成良性互動機制，共同推動強制隔離戒毒工作嚴格規范公正文明運行。強制隔離戒毒檢察監督的機制設計可以從以下幾個方面入手：

（一）建立聯席會議制度

強制隔離戒毒所和檢察機關各明確一至兩個內設部門為聯席會議成員單位。聯席會議原則上每半年召開一次，充分發揮協調指導作用，通報工作情況，研究實施過程中存在的問題，提出對策建議。

（二）設立檢察官辦公室

借鑒派駐檢察室的工作模式，在強制隔離戒毒所設立檢察官辦公室，開設檢察信箱，設置宣傳展板，負責常規監督工作（包括對收治、出所、變更、管理等日常監督工作）并處理分流各類申訴、控告、舉報線索。

（三）可以采取必要的調查措施

《中華人民共和國行政訴訟法》明確規定了檢察機關的調查權。在對強制隔離戒毒實施檢察監督時，應當規范檢察機關介入調查的程序，必要時可以采取以下調查措施：查閱或者復制有關文件、資料；要求相關人員就監督事項涉及的問題做出解釋和說明；詢問相關證人等。

（四）以檢察建議方式糾正違法行為

“要想保障檢察監督的實效，除了提高審查機構的級別之外，監督手段必須要有力度。” 最高人民檢察院在《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》中明確規定，人民檢察院發現人民法院、公安機關等在執法過程中存在苗頭性、傾向性的不規范問題，需要改進的，可以提出檢察建議。民事行政檢察部門對強制隔離戒毒的監督應當以檢察建議的方式為主，及時督促其糾正違法行為。

（五）明確檢察建議回復制度

檢察建議名為“建議”，但從法律監督嚴肅性的角度來看，檢察建議應當具有一定的剛性。為保證檢察建議的實效性，應當明確檢察建議回復制度，即強制隔離戒毒所收到檢察建議后，應當在一個月內進行審查并作出書面回復，同時可以對人民檢察院的監督行為提出意見或建議。

注釋：

肖金明.行政強制釋論.山東大學出版社.2012.220.

王春業.論行政強制措施的檢察監督——以涉及公民人身、財產權益的行政強制措施為對象.東方法學.2016（2）.

賀譯葶、譚新民.行政強制措施檢察監督的價值及范圍.湖南稅務高等專科學校學報.2016（1）.

湯唯、孫季萍.法律監督論綱.北京大學出版社.2001.5.

丁有良.行政強制措施檢察監督制度探析——以涉及公民人身、財產權益行政強制措施為對象.天津檢察.2016（1）.