關于律師參與涉法涉訴信訪工作的思考

摘 要 為深入推進涉法涉訴信訪改革，中央政法委提出動員律師參與涉法涉訴信訪工作，向信訪群眾講法明理，引導信訪群眾理性表達訴求，督促政法機關嚴格依法辦案。各地積極貫徹中央政法委意見精神，由省級層面開始逐步推行該項工作，一定程度上實現了與政法機關的優(yōu)勢互補和良性互動，但也暴露出一些問題，如地域不平衡、管理欠缺、相關部門重視不夠、律師積極性不高、素質參差不齊、后續(xù)跟進不足等，我們通過調查研究后提出建立健全完善的激勵機制、完備的律師介入和選拔機制、后續(xù)跟進機制、規(guī)范的協(xié)作配合機制、完善的信訪終結機制建、完整的現代化技術支持系統(tǒng)等解決措施，希望可以為有關部門提出合理化建議和可行性措施。

關鍵詞 涉法涉訴 案件 信訪 律師代理

作者簡介：河北科技大學項目組，河北科技大學。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.218

目前，我國信訪形勢嚴峻，上訪群眾中存在著“信訪不信法”的現象。為此，中央政法委出臺《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），深入推進涉法涉訴信訪改革，推動律師參與涉法涉訴信訪。由于該制度正處于實踐探索階段，因此我們啟動《律師參與信訪案件的實證研究》項目，希望借此考察律師參與接訪的實際狀況，了解其中存在的問題，分析問題產生的原因，有針對性的提出應對建議，為實現律師參與信訪目標提供有益思路，以推動涉法涉訴信訪案件得到依法有效解決。

一、律師參與涉法涉訴信訪工作的問題及原因分析

（一）政策推行地域不平衡

從政策推行上看，《意見》要求各地制定律師參與涉法涉訴信訪案件的具體辦法，以地市為重點全面推開實施。但實際上，政策的推廣情況并不樂觀。從推廣的程度來看，南方要高于北方，沿海高于內地；從律師參與的程度來看，省級律所參與程度較高，地市級律所參與程度較低，而縣級律所則寥寥無幾，而且律師們對相關政策了解較少。

（二）欠缺相關管理機制

我們在查詢公開文件的過程中，并沒有看到關于律師參與涉法涉訴信訪的具體實施辦法，也沒有看到相關的考核審查監(jiān)督措施。在實際調查過程中，我們也發(fā)現參與接訪工作的律師在人員調配、管理上缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，不僅工作職責不明確，也缺乏相應的考核機制。存在律師應付了事的現象，影響到律師在信訪工作中作用的發(fā)揮，律師參與涉法涉訴信訪工作的原有的目標也難以保質保量的實現。

（三）參與信訪工作的律師積極性不高

相關激勵機制不足在一定程度上限制了律師的積極性。《意見》中提到對參與涉法涉訴信訪工作的律師應當給予適當補助，但事實上補助微乎其微。律師參與信訪工作費時費力，其所得報酬與付出不成正比，微弱的補助也存在延遲甚至得不到落實的情況，這勢必會影響接訪律師參與接訪的積極性，進而導致接訪效率和質量的下降。調查顯示，有很大一部分律師參與到信訪工作中是來源于任務攤派，由此出現了為完成任務由助理代班的情況。另外，對律師精神獎勵的缺失也影響了律師參與接訪工作的積極性。

（四）參與信訪工作的律師素質參差不齊

相關部門對參與涉法涉訴信訪工作的律師欠缺具體的選拔標準和要求，參與接訪的律師在政治素質、職業(yè)道德、業(yè)務水平等方面均存在差異。律師的學歷、執(zhí)業(yè)年限從一定程度上反映了律師的業(yè)務水平，律師的執(zhí)業(yè)年限越高，對社會上的復雜問題理解的就越深，處理的就越好。反之，剛入門的律師對疑難案件的處理就比較生疏。我們在調查中發(fā)現，參加涉法涉訴案件接訪的律師當中只有很少一部分高學歷、高執(zhí)業(yè)年限的律師，而超過70%的人是本科或者研究生學歷且執(zhí)業(yè)年限在10年以下。顯然，初入律師行業(yè)、資歷尚淺的律師在為信訪人疏導情緒、解疑釋惑方面不如執(zhí)業(yè)年限較高的優(yōu)秀律師有經驗、有優(yōu)勢，很難取得相關接訪機關的信任，無法取得相關機關的信任便無法順利開展工作，勢必影響到接訪的整體工作質量。

（五）律師對信訪人的后續(xù)跟進不足

根據我們的調查，當前律師參與接訪采取輪流值班的方式，對案件沒有具體的后續(xù)跟進措施，這種情況直接導致服務缺乏連貫性，甚至可能出現剛剛理清頭緒卻面臨值班人員交接的問題，律師在有限的時間內難以對復雜的信訪案件進行全面的了解與處理，從而降低了律師對信訪人的服務質量。由于缺少對案件后續(xù)處理情況的了解，律師也無法對接訪機關處理案件的情況進行有效監(jiān)督。

（六）相關部門重視度不夠且缺乏有效配合

《意見》要求各地政法機關為律師參與涉法涉訴信訪案件提供必要的辦公場地和設施，加強安全防范，保障律師人身安全，對律師閱卷、咨詢了解案情等合理要求提供支持，對律師提出的處理建議認真研究，及時反饋意見。但在調查與訪談過程中，我們發(fā)現50%以上的律師認為接訪部門對律師接訪工作重視不夠，具體表現為對接訪律師態(tài)度冷淡甚至反感，為律師提供的工作環(huán)境較差，消極對待律師對處理信訪案件的建議和意見等。除此之外，各部門之間也欠缺有效相互協(xié)作配合，缺少溝通，使得律師的工作難以深入開展。

二、關于健全律師參與涉法涉訴信訪工作的建議

（一）建立健全完善的激勵機制

完善的激勵機制包括物質激勵和精神激勵兩方面。首先，律師作為法律服務工作者，提供法律服務具有市場經濟屬性，這就要求有人為律師提供的服務“買單”。片面的要求律師參與公益性質的信訪接待工作，會對律師的職業(yè)耐心形成挑戰(zhàn)，進一步影響律師信訪接待的質量。因此，應該避免對律師的道德綁架，肯定律師參與接訪的有償性，形式上可以采用以下方式：一是采用政府購買服務的形式，由相關政法部門挑選有資質的優(yōu)秀律師參與涉法涉訴接訪工作，根據律師接訪案件的數量和質量，組織有關專家，依據一定的標準進行評估，按等級支付相應報酬；二是把律師參與接訪納入到法律援助制度體系，對律師接訪時間、接防批次、服務人數等進行評價，比照法律援助辦案標準，給與一定的費用補償。其次，對主動參與并在接訪中作出重要貢獻、取得明顯成效的單位和個人給予精神獎勵，如在政府官網上對相應律師進行公開表揚，為優(yōu)秀律所頒發(fā)先進單位證書等。

（二）建立健全完備的律師介入和選拔機制

據了解，律師參與到信訪工作中主要由政法委牽頭、各部門組織，再由各律所組織律師開展接訪工作。這種方式不僅缺乏對律師的學歷、執(zhí)業(yè)水平、業(yè)務范圍等問題的實際考量，也使得律師參與到信訪工作中的途徑較為單一。對此，可通過以下幾種方式規(guī)范律師參與的渠道：一是參與信訪的律師由律所指派改為由律師協(xié)會推薦律師人選，由政法委牽頭組織有關專家進行選拔，并建立律師人才庫，以備各級信訪部門查詢使用。二是由律師被動參與轉為律師主動介入，建立律師主動報名參加接訪工作的渠道，方便律師主動請纓直接參與到接訪工作中；三是建立對參與接訪律師的培訓制度，對參加接訪工作的律師進行專業(yè)的培訓，使其具備接訪的相關專業(yè)素質。這三種渠道不是孤立的而是一個整體的選拔機制。通過這樣的參與選拔機制，才能更好的挑選出那些熱心公益、政治意識和責任感強、業(yè)務能力過硬、經驗豐富的律師，從而解決現在參加接訪律師的能力、素質、職業(yè)水平等參差不齊的問題。

（三）健全完善的后續(xù)跟進機制

關于在調研過程中發(fā)現的后續(xù)工作不到位的問題，我們提出以下建議：一是建立專案專人服務制度。一個信訪案件由一個專門的律師負責到底，從而保障信訪案件處理的連續(xù)性，律師也能對相關接訪部門進行有效的監(jiān)督。二是設立統(tǒng)一管理涉法涉訴信訪的部門。對于律師在接訪過程中遇到的確實是有關部門執(zhí)行過錯而導致的信訪問題，律師可以向統(tǒng)一管理涉法涉訴信訪的部門反映，由該部門出面統(tǒng)一協(xié)調處理，并將最終的執(zhí)行情況告知反饋律師，使得律師有效監(jiān)督接訪部門。

（四）建立規(guī)范的協(xié)作配合機制

律師參與涉法涉訴信訪，需要在完善的組織管理體系下，由各級政法機關信訪部門、律師管理部門和接訪律師三方聯(lián)動協(xié)作，通力配合。然而根據調查和訪談得知事實并非如此。一方面，相關信訪部門對律師缺乏信任。調查中我們發(fā)現，律師參與接訪的大多是一般涉法涉訴糾紛，少有接觸重大、敏感的案件。即便律師主觀上有意愿，客觀上也沒有太多機會參與。另一方面，有的信訪部門對參與接訪的律師態(tài)度較差，為接訪律師提供的辦公環(huán)境和設施也不盡人意。律師在這樣的環(huán)境中很難全心全力地向信訪人解疑答惑。因此，國家有關部門可以在深化改革的基礎上，形成相對完善的律師接訪制度，搭建律師與相關接訪部門交流的平臺，建立健全律師與有關部門溝通聯(lián)絡的長效機制，提高各部門與律師之間彼此的信任度，暢通律師參與接訪工作的通道。加強律師工作環(huán)境與工作設施的建設，為律師提供工作便利，以便于各接訪部門和律師進行有效協(xié)作配合，深入推進律師參與到信訪工作中去。

（五）建立健全信訪終結機制

在調查中發(fā)現，有些案件上訪人越過法律程序直接上訪，有些案件法律程序已經結束，但當事人仍然反復上訪。為此，建議組織一批資深的、具有實務經驗的律師組成“信訪專家律師團”，對不同的情況做有針對性的處理：對當事人的訴求尚有法律救濟渠道的案件，應當引導其依法行使權利，促進案件得到依法公正處理；對一些走完法律程序仍不息訴的案件，可邀請專家律師團的律師、對方當事人、群眾代表舉行公開聽證會，評議信訪人的訴求是否合理合法。如果原案件確實存在執(zhí)法錯誤和瑕疵，應及時向有關政法機關提出法律意見和工作建議，引導信訪人依法申訴；對無理上訪、采取極端方式鬧訪、借上訪之名煽動鬧事的，依法追究相關人員的責任。同時，對于經過“信訪專家律師團”復查終結的案件，應當通過新聞媒體公布于眾，將信訪案件的處理陽光化。當然，在運用終結手段時必須慎之又慎，防止激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。

（六）建立完整的現代化技術支持系統(tǒng)

推動涉法涉訴信訪進程應當充分發(fā)揮互聯(lián)網的作用。政府可以開通網上信訪受理系統(tǒng)，實現容納信訪人、接訪律師、律所和各政法機關四方主體的網絡服務平臺；律所可以將自己所內優(yōu)秀律師推薦到網絡平臺，減少了參與律師協(xié)會的選拔的這一項工作；信訪人可以直接通過網絡平臺向接訪律師和有關部門反映自己的訴求，減輕上訪成本；律師可以直接毛遂自薦，從網上報名參加接訪工作，也可以對信訪人的問題進行在線答疑解惑，增加參與接訪的途徑，提高處理接訪案件的效率；相關接訪機關可以對律師參與接訪的整體情況進行了解和把控，提高辦案透明度。除此之外，通過該網絡平臺，律師和相關接訪機關也能進行有效的相互監(jiān)督，從而建設一個信訪人、接訪律師、律所和接訪部門四方可以良性互動、有效溝通的現代化網絡服務平臺，推動信訪案件的有效解決，構建和諧的司法環(huán)境。