論建立PPP財稅激勵制度的必要性與可行性

摘 要 本文簡述了PPP的定義，以環保產業PPP為視角，介紹了它的內涵與具體類型。同時簡述了它的法律性質。通過對國家投資經營法、環境法學等法學領域的分析，論證了建立我國環保PPP財稅激勵制度的必要性及可行性。

關鍵詞 PPP 政府 環保 財稅激勵

作者簡介：黃超弘，廣西師范大學法學院經濟法2014級碩士。

中圖分類號：D922.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.155

一、環保產業政府與社會資本合作（PPP）

PPP是英語 Public-Private Partnership 的縮寫，中文可譯為“公私合作伙伴關系”。也有翻譯者把它譯為“公共民營合作制”、“公私合營”和“公營部門與私營機構合作”等。財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》里，把PPP定義為“政府與社會資本合作模式”。

觀察我國的PPP項目現狀，與國外以大型建筑、路橋工程、供水供電項目為主的情況不同，五分之二均為環保產業項目，因此本文將從環保產業的PPP項目出發進行論證。環保產業PPP的數量體現了政府對環保事業的重視。這些項目按照內容的不同，主要可以分為三個類別：

（一）垃圾處理項目

垃圾處理屬于市政工程的一種，在國內長期由事業單位或國有企業進行收集處理。但在國外，則存在由私營企業進行收集處理的情況。根據需處理垃圾的類型，該PPP項目在環境保護與促進循環經濟方面將遇到不同的情況。

（二）污水處理項目

污水處理也屬于市政工程的一種，國內外均長期由國有企業進行處理。污水處理的PPP項目在我國歷史悠久，早在上世紀90年代，一些城市進行的污水處理企業TOT，ROOT改革，便是眾多PPP中的范例。但由于PPP概念在當時并未引入我國，因此國內只以TOT、BOT概念來指代這類項目。

（三）循環經濟、生態補償項目

這領域在國內外均為新生事物，主要指廢物資源化、生態產業園、自然環境修復項目。在我國的PPP國家示范性項目中，此類別早已出現。在2016年11月的第三批示范項目中，循環經濟、生態修復項目迅猛增加，更該引起我們的重視。

二、環保產業政府與社會資本合作（PPP）的財稅激勵制度

在環保PPP的財稅激勵制度中，主要的激勵方式為政府贊助、政府擔保、稅收優惠、政府協助融資、政府補貼五種。但需要注意的是，由于相關項目的對象不同，環保PPP的財稅激勵制度，不僅具有普通PPP財稅激勵的主要特征，同時具有對環境保護與資源利用的獨特追求。促進廢物資源化市場的發展與完善，是環保PPP財稅激勵的最終目的。因此，為解決廢物資源化產業中面臨的困難，克服現存阻礙，環保PPP的財稅激勵制度必不可少。

財政法的調整對象，是在國家取得、使用和管理資材的過程中所發生的社會關系。亦即在財政收入、財政支出和財政管理的過程中所發生的社會關系。 在財政法對這些社會關系進行調整后，產生了財政法律關系。然而，由于財政法律關系的多部門法屬性，本節將先對PPP涉及的財政法律關系進行法律分析，辨析其不同屬性，闡明本文將要論述的主題。對于以稅收方式進行宏觀調控所形成的稅收法律關系，它不同于財政法律關系的性質與特征在哪些地方，下文也將展開論述。

按法律部門的分析方法，辨析某個法律關系應屬于哪個法律部門，首先要看法律所調整的不同社會關系，即先看法律調整對象。其次要看法律的調整方法。調整不同領域的社會關系的法律，會形成不同的法律部門。當僅依據法律的調整對象，無法辨別某個法律關系屬于哪個法律部門時，應考慮法律的調整方法。

在環保PPP的財稅激勵制度中，按法律主體間是否平等來分類，主要包括以下幾種法律關系：1.法律關系主體不平等，非基于等價有償原則而形成的財政激勵法律關系與宏觀調控法律關系。具體地說，指財政劃撥、固定回報率財政支出等法律關系。在這些法律關系中，共有的特征是，國家作為財政權力的實施者，單方而非等價地行使財政支出權力，將財政資金從國庫移轉到社會資本的財產中，通過對財政資金的運用行使宏觀調控的職責。2.法律關系主體平等，基于等價有償原則作出的財政激勵法律關系。也就是國家在進行政府采購等行為時，依據政府采購法等法律，以民事主體的身份，進行商業活動所形成的民事法律行為。國家通過民事法律行為的方式，與其他民事主體進行經濟活動，其性質在本質上屬于宏觀調控法的范疇。

三、建立環保PPP財稅激勵制度的必要性與可行性

（一）建立環保PPP財稅激勵制度的必要性

一國的法律制度，應當與社會發展情況相適應。國家權力機關制定的法律，其調整對象是社會關系。當社會上出現新事物，形成新的社會關系時，如果該社會關系并不受現有的任何法律調整，就需要建立對應的法律制度。在PPP中，由于缺乏對財稅激勵行為的明確規定，政府違反財政法定原則，只根據部門規章或地方性法規實行財政支出、作出稅收優惠的事件屢有發生。為了保護納稅人的稅權，就必須建立PPP的財稅激勵制度。

1.促進國家投資經營法的發展：建立PPP財稅激勵制度，是完善國家投資經營法的必然要求。我國的國家投資經營活動，長期存在執法不嚴、經營效率低的情況。國家投資經營理論長期滯后于國內外實踐的發展。具體表現為，直接投資與間接投資的適用范圍不明確，對不同投資類型的運用時機不明確，對需要國家投資經營的行業事務不了解等。其中已被PPP實踐證明的不足之處有：在直接投資方面，輕視國有企業運營與私營企業的區別，對國有企業、國有控股企業、含國有資本的私營控股企業的運用方法欠成熟。在間接投資方面，對政府采購、政府贊助等財政支出手段的運用極度混亂。對不同財稅調控手段的使用效率低下。

PPP就是國家投資經營行為的其中一種形式。通過建立PPP的財稅激勵制度，可以拓展國家投資經營法的適用范圍，明確其效力范圍不限定于國家的直接經營，可以延伸到間接投資領域。具體的投資方式，包括但不限于國家贊助、建立國家基金、財稅調控行為等。在國企管理領域，間接投資包括購買私營企業的股份，改革國有企業的股份結構等。在運作方法上，確立環保PPP財稅激勵制度，可以明確國家投資的運用是為了糾正市場失靈，提供準公共產品。

2. 完善環境法學的理論：我國的環境法學、循環經濟法研究，長期存在重視治污、控制排污與環境保護的監督機制，重視與自然科學相關的制度，相對地輕視治污的融資、財稅支持，輕視環境保護行為在社會科學領域相關制度的情況。我們并沒真正弄清楚環境法學的性質，廣義上的環境法學的概念，是研究協調人與自然環境的關系，調整與環境有關的人與人的關系及其相關問題的一門新興邊緣學科。 因此，調整與環境有關的人與人的關系，必然需要調整管理學、經濟學等社會科學中人與人之間的行為，必然要涉及到多個社會科學中的制度。通過建立環保PPP的財稅激勵制度，可以明確對環保建設的財稅法律保障，促進與環境相關的融資、財稅等經濟激勵制度的建立，把環境法學的研究重點拓展到運用經濟學中與生態和諧相關的制度。這有助于我國環境法學的完善。

3. 保障相關法律的實施：在我國，已制定的許多法律并未得到貫徹實施。其原因主要有：一是欠缺配套制度。二是法律規定過于抽象，不具體，執法人員難以實施。三是全社會法律觀念的落后，導致怠于依法辦事，甚至拒絕依法辦事。在環保PPP相關法律的執行中，是原因一導致了目前的問題。由于我國對PPP財稅激勵制度的不明確，政府部門無法確定在什么時間點、什么情況下進行財稅激勵，也無法確定使用哪一種財稅激勵方式，只有通過建立PPP財稅激勵制度，才能解決上述問題。又由于我國的環境保護制度、廢物資源化制度中，對環境建設與廢物處理的準公共產品屬性不了解，并未出臺培育環保市場的制度，因此環保產業的建設才在籌集資金時遇到困難。只有建立環保PPP的財稅激勵制度，才能培育環保市場，減輕環保產業發展中籌集資金的困難。

4. 保護公共利益與遏制腐敗：在環保產業的PPP中，政府的職責范圍主要限于通過行使權力，防止與糾正市場失靈、促進環境保護事業的發展，保護公共利益等。但由于在環保PPP中不確定的巨大商業風險、信息不對稱等情況，而人為了追求個人利益而活動的本性，可能促使政府人員利用信息不對稱進行權力尋租，令政府行使權力的過程發生意外。而在現代法治社會，我們必須通過法律制度來達到維持公共管理質量這個目的。我們必須把國家權力的行使范圍通過法律制度的形式確定下來。在促進資源節約型經濟、提供準公共產品方面，這體現為對環保項目的財稅激勵制度，例如環保PPP的財稅激勵制度。只有建立環保PPP財稅激勵制度，才能限制行政權力，減少權力尋租的機會，遏制腐敗的發生。

（二）建立環保PPP財稅激勵制度的可行性

1.經濟總量大，國力充足：經過近四十年的改革開放，我國的經濟實力穩步增強，國民生產總值有了大幅度的提高。根據庫茲涅茨曲線的假設，一國的環境質量在經濟增長的初期出現惡化，而后將進入穩步改善的階段。截止到2015年，我國的人均GDP早已超越四千美元的界限，從國力上說，已經具備了建立與完善環境保護相關制度，促進生態友好的條件。

2. 污水處理、垃圾處理產業的先進技術：在我國，污水處理、垃圾處理產業受到了工程學、公共管理學、法學與環境科學等多學科學者的重視，對以垃圾資源化為代表的環境保護產業，它所需要的科學理論及其技術均得到了深入研究。在中國知網文獻總庫，輸入關鍵詞“垃圾”并含“資源化”，或“污水”并含“資源化”，搜出的近十年文獻數量均超四千篇，學科領域涵蓋項目管理、管理科學與工程、環境科學、土木工程等。充足的資源化理論技術研究為我國的環保產業發展提供了技術基礎，在推行環保PPP的過程中，不會因技術落后使資金無法發揮作用，我國發展廢物資源化等環保產業的技術條件已經成熟。

3. 在環境保護、生態友好及PPP的政策法律支持：中央政府近年大力推動了PPP及環保事業的發展。在財政部2014年76號文等文件中，各部委通過制定部委規章或行政通知，為PPP的合作程序、基本權利義務、融資方法、財稅優惠方式等，均作了全面的規定。我國的環境保護法律制度，也在近年逐漸完善。《環境保護法》經修改后已經實施，《固體廢物污染環境防治法》等環境法律也在近年經過修改，從政策到法律，大環境均有利于環保PPP財稅激勵制度的建立與完善。

四、結語

PPP在國內經歷了多年的實踐，已經取得了不少經驗教訓。為克服環保PPP在我國遇到的許多問題，建立PPP財稅激勵制度是必由之路。它有利于促進我國環境法學及國家投資經營法的發展，憑借我國變強了的綜合國力，它的建立已經可以進行。

注釋：

張守文.財稅法學.北京：中國人民大學出版社.2011.22.

陳泉生.環境法學.廈門：廈門大學出版社. 2008.161.

參考文獻：

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[3]李傳軒.中國環境稅法律制度之構建研究.北京：法律出版社.2010.