特色小鎮(zhèn)：PPP的新戰(zhàn)場(chǎng)

郝杰

通過PPP支持公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，成為一種基本的支持新型城鎮(zhèn)化的方式。

“國家應(yīng)出臺(tái)一些政策，國開行等政策性銀行應(yīng)給特色小鎮(zhèn)提供一個(gè)中長(zhǎng)期金融支撐，把這個(gè)產(chǎn)業(yè)培育起來。”在今年全國兩會(huì)期間，全國人大代表、廣東梅州市委書記譚君鐵在接受《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪，談及特色小鎮(zhèn)建設(shè)中遇到的問題時(shí)，提出如上建議。

今年的《政府工作報(bào)告》首次提出，要扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)建設(shè)由此上升為國家戰(zhàn)略。國家出臺(tái)一系列政策支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。特色小鎮(zhèn)建設(shè)在全國掀起巨浪。

然而，想建好一座特色小鎮(zhèn)，首先需要以基礎(chǔ)設(shè)施的投入為前提，對(duì)一些財(cái)政較薄弱的地區(qū)而言，投入大量資金顯然不現(xiàn)實(shí)。因此，持續(xù)穩(wěn)定的資金來源就成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵。

PPP模式成為解決這一難題的最佳選擇。

政策支持

2016年10月14日，住建部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》。通知指出，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行各分行要積極運(yùn)用政府購買服務(wù)和采購、政府和社會(huì)資本合作等融資模式，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，努力拓寬小城鎮(zhèn)建設(shè)的融資渠道。

在這份通知中提到的政府和社會(huì)資本合作即PPP融資模式。PPP模式，是Public Private Partnership的縮寫，即政府和社會(huì)資本合作模式，強(qiáng)調(diào)的是政府和社會(huì)資本合作，雙方建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系。

“十八屆三中全會(huì)提出了實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，提出讓市場(chǎng)發(fā)揮在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。PPP作為一種制度創(chuàng)新，也是供給側(cè)改革的一部分，首先為政府更好地實(shí)現(xiàn)中央提出的目標(biāo)提供了一種選擇。”財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心副主任韓斌在中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展高峰論壇暨特色小鎮(zhèn)合作開放大會(huì)上表示，為了實(shí)現(xiàn)這種創(chuàng)新，系統(tǒng)推進(jìn)PPP的運(yùn)用，在國務(wù)院的部署下，財(cái)政部等部門從制度為先開始安排了統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，為PPP的推廣提供了很好的保證。

在新型PPP的模式下，不但有使用者付費(fèi)，還引入了政府付費(fèi)以及兩種付費(fèi)方式相結(jié)合的缺口補(bǔ)助型方式，三種付費(fèi)方式的形成，更好地支撐了PPP在不同適用的具體領(lǐng)域的運(yùn)用。“財(cái)政部門也立足于財(cái)政體制改革自身，最大條件的創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)，支持PPP發(fā)展，包括從采購、預(yù)算管理、資產(chǎn)和債務(wù)管理各方面，進(jìn)行了深入的改革。”韓斌說。

在政府扶持及政策支持下，2016年成為PPP發(fā)展最快的一年。通過PPP支持公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，成為一種基本的支持新型城鎮(zhèn)化的方式。

優(yōu)勢(shì)盡顯

目前特色小鎮(zhèn)主要有三種創(chuàng)建模式：一是以政府為主，由政府成立國資公司，全面負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的建設(shè)，進(jìn)行市場(chǎng)招商；二是由政府通過PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式或特許經(jīng)營權(quán)等形式將小鎮(zhèn)的建設(shè)全面委托民營企業(yè)；三是以政企合作為主，由政府負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)定位，企業(yè)在政府主導(dǎo)下開展小鎮(zhèn)的建設(shè)招商運(yùn)營。

PPP模式對(duì)于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)有哪些優(yōu)勢(shì)，他們的契合點(diǎn)在哪？“我認(rèn)為是市場(chǎng)化，重運(yùn)營和轉(zhuǎn)職能。”在韓斌看來，首先，市場(chǎng)化推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，是必然選擇，大勢(shì)所趨，而PPP模式恰恰就適應(yīng)了這種需要。PPP模式讓公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)更好的準(zhǔn)入，讓市場(chǎng)上專業(yè)的人來做專業(yè)的事，包括引進(jìn)資金，提升效率，降低政府的行政管理成本，讓市場(chǎng)能夠發(fā)揮更好的作用。其次，PPP模式重運(yùn)營，全生命周期模式可以避免今后小鎮(zhèn)變成房地產(chǎn)小鎮(zhèn)或者空城。在PPP模式下，讓產(chǎn)業(yè)鏈條打通，讓統(tǒng)一的社會(huì)資本來負(fù)責(zé)全生命周期的管理，這對(duì)未來特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展非常重要。此外，PPP模式，是把小鎮(zhèn)交給統(tǒng)一的運(yùn)營商，政府負(fù)責(zé)總體的監(jiān)督，來提升綜合管理效率，從而突破治理碎片化的瓶頸。PPP重視公開透明，通過公眾的監(jiān)督，反過來進(jìn)一步倒逼政府在管理上更加優(yōu)化，同時(shí)也監(jiān)督參與到小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營的社會(huì)資本能夠有效的提高效率。

可見，PPP作為一種新型的模式與制度創(chuàng)新，能夠很好的實(shí)現(xiàn)政府、公眾、市場(chǎng)共治，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，讓市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)發(fā)揮更專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)和政府之間權(quán)責(zé)清晰，能夠更好的發(fā)揮機(jī)制創(chuàng)新的作用。

以浙江省為例，在浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)及PPP項(xiàng)目推介會(huì)上，24個(gè)涉及特色小鎮(zhèn)和PPP項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)簽約。其中的20個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資852億元，引入社會(huì)資本766億元。浙江民間資本充裕，使得其發(fā)展PPP模式條件得天獨(dú)厚。

挑戰(zhàn)仍存

盡管PPP模式對(duì)于建設(shè)特色小鎮(zhèn)有諸多優(yōu)勢(shì)，但其作為一種新型模式和創(chuàng)新制度，在與特色小鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合的過程中，仍需面對(duì)不少挑戰(zhàn)。

對(duì)社會(huì)資本或者企業(yè)如何選擇？在特色小鎮(zhèn)的管理上，如何體現(xiàn)其專業(yè)性？“目前市場(chǎng)上出現(xiàn)了一些有良好意愿的企業(yè)，但不能完全滿足現(xiàn)在發(fā)展的速度與規(guī)模的需要。所以在社會(huì)資本的選擇上也是挑戰(zhàn)。”韓斌說。

有專家表示，能否吸引民間資本，關(guān)鍵在于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的盈利空間和回報(bào)機(jī)制的設(shè)置，能否匹配社會(huì)資本的預(yù)期收益率。

“PPP融資模式下，社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)還是有利可圖的。特色小鎮(zhèn)不同于一般意義上的政府公益性項(xiàng)目，它是一個(gè)融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。因此，定位準(zhǔn)確、運(yùn)作科學(xué)、機(jī)制合理的特色小鎮(zhèn)，未來產(chǎn)生的價(jià)值，完全可以滿足社會(huì)資本的投資回報(bào)。其次，政府為了吸引社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，會(huì)從多方面落實(shí)相關(guān)政策，提供優(yōu)惠條件，包括從多方面解決好社會(huì)資本的投資回報(bào)問題。例如政府從土地、稅收、銀行信貸支持以及財(cái)政政策方面等。”住建部中國建設(shè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)PPP研究中心副主任丁伯康表示。

在回報(bào)機(jī)制上，綜合類的項(xiàng)目涉及到很多具體的子項(xiàng)目板塊，有不同的特點(diǎn)，有的是政府付費(fèi)，有的是社會(huì)付費(fèi)，結(jié)合這些內(nèi)容，設(shè)定它的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行考核，同時(shí)還要隨著形勢(shì)發(fā)展，制定很好的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共贏，這也是一個(gè)挑戰(zhàn)。

PPP模式的加入，對(duì)政府來說需要把握好一個(gè)尺度，即如何在不干預(yù)的情況下還能做到更好發(fā)揮監(jiān)督、管理及考核等職能。“這都是我們?cè)谠O(shè)計(jì)綜合的項(xiàng)目中遇到的共性問題，而在特色小鎮(zhèn)發(fā)展里面就顯得尤其突出。”韓斌說。