巴黎協(xié)定資金條款進(jìn)展研究

摘 要 《巴黎協(xié)定》作為一項具有法律約束力的國際協(xié)議，是氣候變化框架公約大會最新的談判成果，它有利地推動了全球氣候治理的新發(fā)展。資金作為氣候大會談判的核心問題，在應(yīng)對氣候變化中具有重要地位。據(jù)此，本文對《巴黎協(xié)定》的資金條款進(jìn)行具體分析，探索資金條款的新特點(diǎn)，研究出資金條款存在的不足，并提出應(yīng)對構(gòu)想。

關(guān)鍵詞 《巴黎協(xié)定》 資金條款 氣候變化框架公約

作者簡介：徐文韜，重慶大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：國際法。

中圖分類號：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.145

2015年12月12日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方大會在巴黎召開，196個締約方一致通過新的全球氣候協(xié)定——《巴黎協(xié)定》。《巴黎協(xié)定》就2020年后國際社會在應(yīng)對氣候變化方面做出了框架性的安排，資金問題作為全球氣候治理體系的重要組成部分，在《巴黎協(xié)定》中備受關(guān)注，也是巴黎氣候變化大會爭論的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。

一、《巴黎協(xié)定》資金條款的具體安排

在《巴黎協(xié)定》之前，國際氣候資金問題一直遭遇各種坎坷，在資金條款缺乏可操作性和實(shí)際約束力。《巴黎協(xié)定》對資金條款的具體安排對《公約》原有的資金條款有一定的突破，具有進(jìn)步意義。

第一，在出資主體方面，《巴黎協(xié)定》第9款的第1條和第3條明確發(fā)達(dá)國家針對發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)氣候變化、行動供資的歷史責(zé)任和義務(wù)，要求發(fā)達(dá)國家不斷拓展出資渠道并擴(kuò)大資金規(guī)模。

第二，在資金的規(guī)模和來源方面，《通過巴黎協(xié)定》決定的第54段要求發(fā)達(dá)國家在2025年前向發(fā)展中國家提供每年最低1000億美元的集體籌資目標(biāo)，用以支持發(fā)展中國家的減緩氣候行動和適應(yīng)氣候行動，《巴黎協(xié)定》第9款的第3條提出發(fā)達(dá)國家可以從各種來源、手段及渠道通過多樣化行動來調(diào)動氣候資金。

第三，在資金的分配方面，《巴黎協(xié)定》第9款的第4條提出氣候資金應(yīng)當(dāng)平衡地投向減緩行動和適應(yīng)行動，并優(yōu)先考慮最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展國家這樣特別易受氣候變化不利影響和自身能力有限的發(fā)展中國家。

第四，在資金的使用方面，《巴黎協(xié)定》第9款的第9條要求資金的各個經(jīng)營實(shí)體通過精簡審批程序和強(qiáng)化申請準(zhǔn)備活動，來進(jìn)一步提高發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展在國家氣候戰(zhàn)略和計劃方面獲得氣候資金的能力。

第五，在資金的管理方面，《巴黎協(xié)定》第9款的第8條規(guī)定延續(xù)《公約》的資金機(jī)制和運(yùn)營實(shí)體，即依靠既有的國際氣候資金運(yùn)營實(shí)體，主要有綠色氣候基金（GCF）、全球環(huán)境基金（GEF）、最不發(fā)達(dá)國家基金（LDCF）以及氣候變化特別基金（SCCF）。

二、《巴黎協(xié)定》資金條款的新特點(diǎn)

第一，《巴黎協(xié)定》第9款的第2條提出鼓勵其他締約方自愿提供氣候資金，這反映出提供資金支持的對象發(fā)生了變化，《巴黎協(xié)定》將提供資金的國家由《公約》附件2締約方國家擴(kuò)大至所有發(fā)達(dá)國家，而接受資金的對象仍為《公約》內(nèi)的發(fā)展中國家，但最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展國家可以優(yōu)先受資。

第二，《巴黎協(xié)定》第9款的第3條提出發(fā)達(dá)國家可以從各種大量來源、手段及渠道調(diào)動氣候資金，這使公共資金的地位在國際氣候資金機(jī)制發(fā)生了變化。在《公約》中的公共資金是核心的資金來源，而《巴黎協(xié)定》沒有強(qiáng)調(diào)資金的公共性，弱化了公共資金的地位，而明確私人資金也計入氣候治理資金來源。

第三，《巴黎協(xié)定》第5款提發(fā)達(dá)國家就向發(fā)展中國家提供氣候資金的具體情況每兩年通報指示性定量定質(zhì)的信息，包括通報向發(fā)展中國家提供公共資金的預(yù)計數(shù)量，這是制定資金報告的“模式、程序和指南”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是強(qiáng)化資金透明度體系建設(shè)的主要一步。

三、《巴黎協(xié)定》資金條款的不足

《巴黎協(xié)定》確定了2020年后的全球氣候治理模式，但僅僅提出了國際社會合作應(yīng)對氣候變化的總體設(shè)想和框架，資金談判中還有眾多“老大難”問題，留待今后進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)，否則很難得到實(shí)質(zhì)性地有效解決。落實(shí)資金條款的難點(diǎn)主要包括以下方面：

第一，《巴黎協(xié)定》沒有明確落實(shí)1000億美的長期資金目標(biāo)路線圖，而現(xiàn)有資金機(jī)制的資金規(guī)模嚴(yán)重不足，資金量太小，氣候資金的供給和需求之間存在巨大的資金缺口，難以滿足廣大發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的需要。早在2012年的《哥本哈根協(xié)議》就要求發(fā)達(dá)國家在2010年-2012年間每年提供300億美元資金作為快速啟動資金，并從2020年開始每年提供1000億美元的長期資金用于發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。盡管發(fā)達(dá)國家宣稱已經(jīng)通過官方發(fā)展援助和非官方渠道向發(fā)展中國家提供資金294億美元，但由于存在嚴(yán)重的重復(fù)計算與歪曲統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)等問題，按照發(fā)展中國家對資金性質(zhì)的定義來核算，發(fā)達(dá)國家僅僅兌現(xiàn)了36億美元，世界發(fā)展行動機(jī)構(gòu)也指出快速啟動資金落實(shí)比例僅占13%。即使不考慮對這些公共資金的構(gòu)成仍存在的巨大爭議，這些數(shù)據(jù)還遠(yuǎn)不能滿足《巴黎協(xié)定》1000億美元資金的下限，全球發(fā)展中國家在氣候資金方面的缺口巨大。

第二，《巴黎協(xié)定》沒有統(tǒng)一氣候資金的明確定義，而目前發(fā)達(dá)國家提供的資金額外性差。按照《公約》規(guī)定，發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供的氣候資金應(yīng)當(dāng)是“新的、額外的、充足的、可預(yù)見的、可持續(xù)的”。但是，由于“新的額外的”沒有一個統(tǒng)一明晰的定義，各個發(fā)達(dá)國家有資金不同的定義。發(fā)達(dá)國家利用這種快速啟動資金理解上的靈活性，多將原有的發(fā)展援助資金改帖氣候援助資金標(biāo)簽，重復(fù)計算出快速啟動資金的出資，而非為真正的快速啟動資金的專項出資。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）的報告，在2010年-2012年間發(fā)達(dá)國家提供的294億美元的快速啟動資金中，只有33%是“新的”資金，只有24%是“額外”的資金。

第三，《巴黎協(xié)定》沒有明確公共資金在氣候資金所占的具體比重，并制定科學(xué)合理的資金統(tǒng)計方法，而當(dāng)前氣候資金組成較為復(fù)雜，發(fā)達(dá)國家利用多種手段逃避出資責(zé)任，淡化或轉(zhuǎn)嫁出資義務(wù)，導(dǎo)致各資金機(jī)制運(yùn)行面臨巨大挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國家一方面模糊自身同發(fā)展中大國之間的責(zé)任和義務(wù)區(qū)別，要求發(fā)展中大國加大捐資義務(wù)，企圖向發(fā)展中大國轉(zhuǎn)嫁出資義務(wù)；另一方面大力宣揚(yáng)市場機(jī)制和私營部門作用，意圖幫助私營部門利用資金資源開拓發(fā)展中國家市場。雖然私營部門擁有的資金量龐大，但是其具有逐利性、不穩(wěn)定性和不可預(yù)期性的特點(diǎn)，既不符合公約要求，又難以提高充足和穩(wěn)定的資金支持，因此只能作為政府公共資金的補(bǔ)充。全球環(huán)境基金的獨(dú)立評估辦公室在《GEF第五次總體績效研究》就提出私營實(shí)體部門，即使有堅定的書面承諾，承諾聯(lián)合融資也幾乎總是無法落實(shí)，通常會被其他私營合作伙伴提供的更高水平的聯(lián)合融資所替代。

四、《巴黎協(xié)定》資金條款問題的應(yīng)對構(gòu)想

第一，積極參與國際氣候資金治理。為了打破發(fā)達(dá)國家長期主導(dǎo)國際氣候資金機(jī)制的局面，我國近幾年積極參加國際氣候資金治理，同時在新的資金管理規(guī)則建立的過程中積極主動，取得了一定的成績。未來資金機(jī)制還需要解決眾多問題，包括各運(yùn)營實(shí)體協(xié)同配合，利用公共資金促進(jìn)市場轉(zhuǎn)變，資金在減緩領(lǐng)域和適應(yīng)領(lǐng)域之間的平衡分配，簡化運(yùn)營實(shí)體的項目審批流程，調(diào)整適應(yīng)基金發(fā)展方向等等問題，留待我國積極發(fā)揮影響力，參與資金機(jī)制的調(diào)整和改進(jìn)，積極影響氣候變化資金機(jī)制的運(yùn)營規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的制定，在氣候變化資金機(jī)制框架下承擔(dān)與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)實(shí)力相符的國際責(zé)任。綠色氣候基金是未來國際氣候資金機(jī)制發(fā)展的重點(diǎn)，是發(fā)達(dá)國家向我國施加出資壓力的載體之一。綠色氣候基金建立的主旨之一就是形成《公約》獨(dú)立的國際氣候資金機(jī)制，統(tǒng)籌《公約》下現(xiàn)存氣候變化資金渠道，但其真正發(fā)揮作用還需要未來更長時間的談判和磋商，以確定更明確的資金來源和規(guī)模，更符合主要利益相關(guān)方的董事會設(shè)置，更有效率的議事規(guī)則。因此，中國應(yīng)積極參與以全球環(huán)境基金和綠色氣候基金為代表的國際氣候資金機(jī)制的治理，這有助于我國更好地利用今后的發(fā)展機(jī)遇期，在國際上發(fā)揮發(fā)展中國家領(lǐng)袖作用的同時，也為我國創(chuàng)造更大的發(fā)展空間。

第二，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)合作方式，探索合作新思路，積極爭取國際氣候資金資源。目前，《公約》下有綠色氣候基金（GCF）、全球環(huán)境基金（GEF）、最不發(fā)達(dá)國家基金（LDCF）、氣候變化特別基金（SCCF）以及適應(yīng)基金（AF），如何積極利用好現(xiàn)有的國際氣候資金資源，破解國內(nèi)應(yīng)對氣候變化的資金瓶頸，是未來中國積極應(yīng)對氣候變化的一個戰(zhàn)略重點(diǎn)。中國與國際氣候變化資金機(jī)制的合作進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，中國需通過創(chuàng)新合作內(nèi)容與形式，不斷拓展新的合作空間，逐步將單純的資金合作拓展到知識合作、能力合作和人力合作的更高階段。

一是注重在多邊資金機(jī)制下借助外部力量聯(lián)合開展應(yīng)對氣候變化的綜合性、戰(zhàn)略性研究。

二是通過參與多邊資金機(jī)制積極推進(jìn)我國自身氣候資金機(jī)制的能力建設(shè)。

三是系統(tǒng)總結(jié)國際應(yīng)對氣候變化的項目經(jīng)驗，全面評估國內(nèi)減緩氣候行動和適應(yīng)氣候行動的項目經(jīng)濟(jì)，并借助多邊資金機(jī)制平臺走向世界，加強(qiáng)中國執(zhí)行項目成果在國際范圍的推廣。

四是注重應(yīng)對氣候變化方面的國際化人才培養(yǎng)，通過人員交流、派駐等方式，積極嘗試與多邊資金機(jī)制開展人才培養(yǎng)合作，為迎接新挑戰(zhàn)奠定堅實(shí)的人才基礎(chǔ)。

第三，積極爭取《公約》外的國際資金。由于《公約》框架下的基金資金量有限，我國作為全球最大的發(fā)展中國家，需要拓展國際合作，爭取更多外國政府和國際金融組織的國際資金。具體方式可包括加強(qiáng)與外國政府在應(yīng)對氣候變化方面的貸款合作，積極利用外國政府貸款資金引用國外先進(jìn)的管理理念、技術(shù)和設(shè)備，不斷提升我國氣候項目的運(yùn)營和管理能力建設(shè)；與世界銀行開展應(yīng)對氣候方面的貸款和贈款合作，充分利用世界銀行的優(yōu)惠資金和先進(jìn)理念，重點(diǎn)促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高能源利用效率，并幫助建立可持續(xù)的市場機(jī)制；作為亞洲開發(fā)銀行的在華業(yè)務(wù)單位，積極引導(dǎo)國內(nèi)相關(guān)部門加強(qiáng)與亞洲開發(fā)銀行在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的合作，引導(dǎo)亞洲開發(fā)銀行把促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)增長作為與我國重點(diǎn)合作的目標(biāo)之一。

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