怎樣準確認識黨內法規的性質

丁芝華

【摘要】國內研究中對我黨的黨內法規的性質是否屬于法的“二分法”判斷并不適當。由于其調整對象的復雜性，黨內法規實際是由多個具有不同性質的部分構成的。部分屬于一般的社會規范，而部分具有“準法律”的性質。準確認識黨內法規的性質，能夠推動對它的全面、深入研究和科學完善、黨內治理乃至社會主義法治國家的建設。

【關鍵詞】 黨內法規 性質 復雜性 社會規范 準法律 【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

黨內法規性質問題值得關注

作為一個基本問題，黨內法規的性質是我們認識和研究黨內法規乃至推進黨的制度建設的前提和基礎，因而在國內相關研究中得到了較多的關注。對該問題，存在兩種截然相反的觀點：

一種觀點認為黨內法規屬于法的范疇。這里的“法”并非人們通常理解的法，而是所謂的包括軟法在內的現代法。該觀點得到了許多研究者的支持。

另一種觀點認為黨內法規不屬于法的范疇，因為它和法有著明確的界限，只有國家制定或認可的、依賴于國家強制力實施的規則才屬于法的范疇。該觀點也有一些支持者。

可以看出，國內研究者對于該問題的研究主要集中在黨內法規是否屬于法的判斷上，但這種“二分法”的處理并不適當。對于該問題的認識，僅僅以判斷它屬于法或不屬于法是不夠的。

以前研究存在的欠缺或不足直接影響了人們對黨內法規的認識，繼而影響了黨的制度建設的質量和進程。因而，亟需加強對黨內法規性質的研究，對其進行深入的揭示和澄清。

黨內法規調整的社會關系

作為社會規范的一種，它是以特定的社會關系為調整對象的。確定它的性質，首先需要分析它調整的社會關系的性質。由于我黨是《中華人民共和國憲法》確定的執政黨，多年來一直處于執政和領導地位，它的部分組織機構也具有“準國家機關”的性質和地位，因而黨內法規所調整的社會關系的范圍比較廣。如它調整我黨的建立和運行中在其內部所產生的諸多社會關系——黨內關系。再如它調整我黨與國家機關、企事業單位、社會團體等非黨組織或群眾產生的關系。從上可以看出，黨內法規調整的社會關系呈現出復雜性的特點。也正因為此，它在國家和社會運行中所處的地位和所起的作用也比較復雜。

黨內法規的劃分標準與構成

根據其調整的社會關系的不同，黨內法規可分為三個部分。第一個部分是主要調整黨內關系的黨內法規，主要用于調整黨的組織機構之間的關系、黨的組織機構與黨員之間的關系和黨員與黨員之間的關系，其中少部分規則也調整黨與非黨組織、群眾之間產生的關系，僅對黨的組織機構和黨員具有效力，在實施上不依賴于國家強制力，與國家法律存在較大差異，不適合歸入法或法律的范疇，在性質上總體就是社會規范的一種。如《黨章》、《關于黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨地方委員會工作條例》等。這個部分所占的比例最大。

第二個部分是調整黨內關系以及黨與非黨組織或群眾產生的社會關系的黨內法規，僅對黨的組織機構和黨員具有效力，在性質上與第一個部分基本相同，總體上也是社會規范的一種。如《中國人民解放軍政治工作條例》、《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》等。這個部分所占的比例較小。

第三個部分是既調整黨內關系，也調整黨外關系的黨內法規，不但規范黨的組織機構和黨員的行為，而且規范相關的非黨組織及其工作人員的行為，不僅對黨的組織機構和黨員具有效力，也對相關的非黨組織及其工作人員具有效力，在實施上盡管表面上不依賴于國家強制力，但具有相當的強制性，因為部分黨的組織機構具有類似于“準國家機關”的地位和性質，而且對相關非黨組織及其工作人員能產生“實質性”的影響力，因而它在性質上屬于“準法律”。如《干部教育培訓工作條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》等。這個部分所占的比例較大。

從另一個角度上看，黨內法規中調整黨內關系或黨與非黨組織或群眾產生的社會關系的規范又可分為兩大類，一大類是規范黨的內部管理活動的黨內法規，另一大類是規范黨的執政活動的黨內法規。由于我國沒有制定《政黨法》，對政黨的參政、執政活動沒有專門的規范，后者對規范我黨的執政活動具有重要作用，對于規范其他政黨的參政活動也具有一定的典范作用，因而黨內法規在現實中起著《政黨法》的作用，在性質上也可視為“準法律”。

如何準確認識黨內法規的性質

準確認識黨內法規的性質能夠推動對黨內法規的全面、深入研究乃至它的理論體系的建立。黨內法規的性質在其諸多基本問題中是一個根本性的、全局性的問題，是把握其他基本問題的基礎和關鍵，可謂“基本中的基本”。在我國的國家和社會運行中，黨內法規是一種相對特殊的社會規范，它的性質較為復雜。對它而言，只有明確了它的性質，才能夠對它的功能、內容、形式、結構、特點、運行、作用等問題展開深入研究。例如，對它的作用的研究，在明確它的復雜性質以后，就不會僅僅從應然的角度上去分析。在對前述諸多問題進行的深入研究的基礎上，構建它的理論體系也將水到渠成。

準確認識黨內法規的性質能夠推動黨內法規的科學完善乃至制度建設。當前，我黨正在致力于黨內法規的完善。2013年，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》就確定了近五年的完善黨內法規的具體方案。我黨的黨內法規數量龐大，內容繁雜，完善它的工作非常艱巨。明確了它的性質，才能夠真正掌握它的總體情況，清楚認識到它存在的一些問題，合理確定完善它的重點，從而加快對其完善的步伐。例如，完善的重點從總體上看應是主要調整黨內關系，以及既調整黨內關系，也調整黨與非黨組織或群眾產生的關系的部分，而不是既調整黨內關系，也調整黨外關系的部分。黨內法規的完善是黨的制度建設的核心，實現和加快黨內法規的科學完善，明顯能很好地推動黨的制度建設。

準確認識黨內法規的性質能夠推動我黨的黨內治理乃至社會主義法治國家的建設。不可否認，黨內法規在黨的運行和建設乃至國家和社會的運行中都具有非常重要的地位和作用。然而，中國共產黨的黨內治理與社會主義法治國家的建設是兩個不同的領域。從應然的角度上看，黨內法規與法律也應有明確的區分。明確當前的黨內法規的性質，有利于在將來逐步理清黨內法規與法律的關系以及黨內治理與社會主義法治國家的建設的關系，將黨內法規中具有“準法律”性質的部分適時、合理地轉化為法律，合理確定黨內治理的內容、范圍和重點，使社會主義法治國家的建設能夠嚴格遵循法治的精神和原則。這些對于我黨的黨內治理乃至社會主義法治國家的建設都將會產生重要的推動作用。

（作者為山東交通學院交通法學院教授）

【參考文獻】

①羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，北京：法律出版社，2009年。

②曹秋龍：《依法執政背景下的黨內法規性質研究》，《學術探索》，2015年第5期。

③姜明安：《論中國共產黨黨內法規的性質與作用》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2012年第3期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲