從歷史和實(shí)踐看河長(zhǎng)制

吳季松

2016年12月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，決定從2017年起在全國(guó)全面推行河長(zhǎng)制。河長(zhǎng)制，還被寫進(jìn)了今年的政府工作報(bào)告，成為今年兩會(huì)的關(guān)注熱點(diǎn)。

河長(zhǎng)制的歷史淵源

人類經(jīng)過(guò)漁獵的蒙昧?xí)r代以后，進(jìn)入了農(nóng)業(yè)文明時(shí)代。從世界四大文明發(fā)源地來(lái)看，農(nóng)業(yè)文明的實(shí)質(zhì)就是水文明，而用水都取自河流，所以，四大文明的發(fā)源地都在河邊。

位于底格里斯河和幼發(fā)拉底河的美索不達(dá)米亞文明，又稱“兩河文明”。到公元前3000年，這里已出現(xiàn)12個(gè)獨(dú)立的城市國(guó)家。其中最大的烏魯克，占地大約4.45平方公里，人口約5萬(wàn)。

尼羅河三角洲是埃及古文明的發(fā)源地，又被稱為“尼羅河文明”。至公元前3100年，古埃及人在尼羅河兩岸耕種，形成了上、下埃及兩個(gè)獨(dú)立王國(guó)，每個(gè)王國(guó)由大約20個(gè)省或州組成，由王公統(tǒng)治。

印度的古文明直接稱為“印度河文明”。自公元前2500年左右，它包括印度河河口大約20—30平方公里的土地，由一系列城市組成，大的約16—19平方公里，城市呈網(wǎng)格式布局，規(guī)模很大。

中國(guó)的古文明也直接稱為“黃河文明”，在公元前1300年，橫跨黃河支流河南安陽(yáng)河的南北岸，殷朝的首都即已發(fā)掘的殷墟，當(dāng)時(shí)就已經(jīng)是面積約24平方公里的城市。殷墟不僅完全具有今天的城鎮(zhèn)規(guī)模，而且布局也相當(dāng)現(xiàn)代。

中國(guó)的黃河文明是四大文明中唯一持續(xù)至今的文明，其余都中斷且消亡了。

在中國(guó)，黑河流域管理其實(shí)也是河長(zhǎng)制的早期實(shí)踐。清朝康熙時(shí)期，定西將軍年羹堯于1723年授撫遠(yuǎn)大將軍，率軍去今天的甘肅、內(nèi)蒙古和青海平叛，為了保黑河（又稱弱水）下游阿拉善王的領(lǐng)地額濟(jì)納旗和大軍用水，對(duì)黑河流域?qū)嵭辛恕跋鹿芤患?jí)”的政策。所謂“下管一級(jí)”，即上中游的張掖縣令為七品，中游的酒泉縣令為六品，額濟(jì)納旗的縣令為五品，該縣令實(shí)際是河的首長(zhǎng)。從而保證水量很小而且年際變化很大的黑河水可以保質(zhì)、保量地到達(dá)下游額濟(jì)納旗，入尾閭東、西居延海。

中國(guó)有4000年的農(nóng)業(yè)文明史，治水積累了行政、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、工程和技術(shù)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。“下管一級(jí)”可以說(shuō)是管水的行政創(chuàng)新。治水需要了解歷史，需要樹立正確的思想，也需要汲取古人的智慧。

2003年前后，浙江省領(lǐng)導(dǎo)提出河長(zhǎng)制管理體制創(chuàng)新。2008年，湖州市長(zhǎng)興縣率先試行河長(zhǎng)制，后在浙江多點(diǎn)開花，成績(jī)斐然，在全國(guó)出現(xiàn)了一批健康河流。

從江浙邊界水污染事件看河長(zhǎng)制

2001年11月，江蘇蘇州與浙江嘉興邊界水污染問題和水事矛盾頻發(fā)。后來(lái)，在水利部、原國(guó)家環(huán)保總局和江蘇、浙江兩省的共同努力下，問題得到妥善解決。江浙邊界水污染和水事矛盾的實(shí)質(zhì)是因?qū)λ睦茫ㄍ怂岳茫┏^(guò)了本區(qū)域水環(huán)境承載能力而產(chǎn)生的。

發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，在人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1000美元到8000美元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，由于投資總額、投資強(qiáng)度、技術(shù)水平、開發(fā)能力和工人素質(zhì)的限制，正是高耗水、高污染、低效益企業(yè)上馬的階段，長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)當(dāng)時(shí)正處于這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。

江浙邊界水污染和水事矛盾不是一個(gè)偶然事件，在河流管理、落實(shí)河長(zhǎng)制方面給予我們很多啟示。

要合理分配排污權(quán)。當(dāng)時(shí)，江浙邊界重要污染源所在地蘇州盛澤鎮(zhèn)的人均GDP已達(dá)2640美元。由于污染產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模，排污量達(dá)到12.5萬(wàn)噸/日。在生產(chǎn)滿負(fù)荷時(shí)，尤其是排污周期不能與水的豐枯周期相協(xié)調(diào)時(shí)，即使排污達(dá)標(biāo)，也超過(guò)了當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境承載能力。應(yīng)該計(jì)算納污河流的允許納污總量，據(jù)此科學(xué)分配上下游的排污權(quán)（即水權(quán)），使排污總量限制在當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境承載能力之內(nèi)。排污權(quán)應(yīng)由河長(zhǎng)根據(jù)實(shí)際統(tǒng)一分配，不能各縣各鎮(zhèn)各行其是。

要按水功能區(qū)劃分情況設(shè)置排污口。水污染問題和水事矛盾發(fā)生的一個(gè)重要原因是排污口隨意且集中設(shè)置，形成對(duì)環(huán)境承載力的集中沖擊，造成對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的破壞。調(diào)查表明，由于河流正常流速極低，污水流動(dòng)約四公里后水質(zhì)才能有所改善。應(yīng)經(jīng)過(guò)流域系統(tǒng)分析，通過(guò)科學(xué)計(jì)算，按水功能區(qū)劃分情況設(shè)置排污口。這就需要通過(guò)河長(zhǎng)制來(lái)實(shí)施。

要進(jìn)一步提高水利用效率。調(diào)查表明，盛澤鎮(zhèn)印染業(yè)發(fā)達(dá)，是排污大戶，印染廠采用更節(jié)水的工藝是完全可能的。盛澤鎮(zhèn)排放的印染污水中，主要污染指標(biāo)COD達(dá)1000毫克/升，處理達(dá)標(biāo)后為180毫克/升，可進(jìn)一步降低到120毫克/升。只要采用現(xiàn)代治污技術(shù)，降低到60毫克/升以下，就可以回用于印染生產(chǎn)。盡管一次性投入和運(yùn)行成本都較高，但還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于破壞水生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境成本。在這方面，河長(zhǎng)應(yīng)有所作為。

生態(tài)保護(hù)和建設(shè)要提上河長(zhǎng)工作日程。江浙邊界水污染事件帶來(lái)重大環(huán)境影響，麻溪流域污染嚴(yán)重，使得居民紛紛抽取地下水，上下游都造成嚴(yán)重的地面沉降，這對(duì)于平均海拔只有3—5米的江浙邊界地區(qū)來(lái)說(shuō)，后果已經(jīng)十分嚴(yán)重。水利部組織的“引江濟(jì)太”工程，實(shí)際上就是通過(guò)增加水量、提高流速來(lái)改善水質(zhì)，增強(qiáng)水環(huán)境承載能力。河長(zhǎng)往往是鎮(zhèn)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)或市長(zhǎng)，有能力也有責(zé)任推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作。

（摘自《中國(guó)環(huán)境報(bào)》 作者系瑞典皇家工程科學(xué)院外籍院士，原全國(guó)節(jié)水辦公室常務(wù)副主任、水利部水資源司司長(zhǎng)）