基于案例分析的新疆統籌城鄉發展問題思考

張玉美　鄒蓉

成都特色的統籌城鄉發展方式，是促進中西部快速發展、科學發展、均衡發展、和諧發展的大膽探索和創新，具有非常重要的示范和帶動作用。北京市的“城中村”改造方式為新疆烏魯木齊市、克拉瑪依市“城中村”治理提供了學習借鑒的樣板，在此基礎上，更要因地制宜探索實施符合新疆發展規劃的城鄉統籌發展方式。

從20世紀80年代至今，打破城鄉二元壁壘、破解“三農”問題一直都是解決城鄉統籌發展的兩個難題，影響全面建設小康社會發展進程。實現城鄉一體化的發展目標促使我國的探索實踐不斷創新，十六大首次提出“五個統籌”，十七屆三中全會鮮明指出“到2020年要基本形成城鄉經濟社會均衡發展”，2010年中央一號文件“進一步把統籌城鄉發展作為主題”，城鄉統籌發展進入了實質性的操作階段。[1]十八大再次提出“加快完善城鄉發展一體化體制機制”，明確了城鄉統籌發展的目標。2015年中央一號文件明確進一步深化農村土地制度改革。2016年，提出在中國城鎮化改革進入深化期和攻堅期，重點加強農業專業人口融入城市、培育新型城市，深入推進農村土地制度改革等。可以說，在統籌城鄉發展中，我國城鄉一體化進程不斷深入。

在《成都方式——破解城鄉改革難題的觀察與思考》中，易中天論述了關于“共識”、“模式”、“方式”的區別。他認為“成都共識”有點夜郎自大，且有“華盛頓共識”和“莫斯科共識”破產在前，不敢為伍；“成都模式”有點固步自封，意味著一成（塵）不變和拒絕改變，不敢茍同；“成都方式”代表一家之言，且可以不斷根據情況、階段、任務的變化而變化。“道路決定方向，方式決定成敗”，[2]本文采用易中天“方式”之說。

統籌城鄉發展是過程和方式，最終實現城鄉融合、城鄉共同發展、城鄉一體化是結果和目的。基于破解城鄉發展困局的城鄉統籌，在不斷推向深入的改革探索實踐中，北京、上海、四川、重慶、山東、浙江、廣西、廣東等先行先試、走在前列，因地制宜實施了不同的統籌城鄉發展規劃，在城鄉一體化建設方面積累了可供借鑒的寶貴經驗。

立足庫爾勒實際，利用一定的相似性和可借鑒性，積極構建具有本地特色的統籌城鄉發展方式，本文對相關城鄉一體化發展方式案例分析。

地級市統籌城鄉發展方式案例

成都方式和北京“城中村”改造方式

成都方式

從2003年起，成都市就開始了統籌城鄉發展路徑的探索，逐漸積累了特色化的經驗。短短四年之后，成都成為中國首次設立的統籌城鄉綜合配套改革試驗區之一，在長期推進城鄉發展的實踐中形成了以“工業向集中發展園區集中，農民向城鎮集中，土地向規模經營集中”的“三個集中”發展戰略，成為成都特色的統籌城鄉發展方式，是促進中西部快速發展、科學發展、均衡發展、和諧發展的大膽探索和創新，具有非常重要的示范和帶動作用。

以“工業向集中發展園區集中”實現新型工業化。從“城市規劃”到“城鄉規劃”的全域規劃轉變，成都市將原有分布散亂的116個開發區集中規劃整合為21個工業集中區和產業集群，堅持“一區一主業”的發展定位，調整招商引資考核政策，改變有商就招、到處冒煙的無序狀態，集聚優勢和規模效益明顯。

以“農民向城鎮集中”實現新型城鎮化。通過規劃建設城鎮農村新型社區、創造就業等方式，遵循“因地制宜、依法有償、農民自愿、穩步推進的原則”完善基礎設施配套建設，引導農民梯度向城鎮和二、三產業轉移，逐步實現了農民的市民化轉變。目前已建成1334個新型農村社區，改善了106.3萬農民的生產生活條件。[3]

以“土地向規模經營集中”實現農業產業化。在家庭聯產承包責任制的基礎上，通過租賃、轉包、入股等土地流轉形式，將分散土地向農村集體經濟組織、農業龍頭企業、農民專業合作社和種植大戶集中，[4]實現農業的規模化經營。按照“依法、自愿、有償”的原則流轉耕地209萬畝，帶動67%的農戶實現了農業產業化。

在統籌推進城鄉發展過程中，成都市緊緊圍繞“三個集中”，抓住了制度建設和體制創新的關鍵，實施了以“農村土地綜合整治、農村產權制度改革、村級公共服務和社會管理改革、基層民主政治建設”為內容的“四大基礎工程”，夯實了農業農村發展的基礎。在破解城鄉二元壁壘方面，成都市始終堅持統籌推進“六個一體化”，以“全域成都”推進城鄉規劃一體化、以“三化聯動”推進城鄉產業發展一體化、以“農村市場化”推進城鄉市場體制一體化、以“基礎設施共建聯網”推進城鄉基礎設施一體化、以“共創共享改革發展成果”推進城鄉公共服務一體化、以“打破分治的行政管理格局”推進城鄉管理體制一體化，在著力構建新型城鄉關系方面取得重大進展。

北京方式

在城市統籌發展過程中，“城中村”改造是無法回避的一個難題，解決的好壞制約著城鄉一體化發展目標的實現。

北京市的城鄉結合部改造最早可以追溯到1993年，2005年又開啟了新一輪的“城中村”整頓工作，2010年改造工作進入高潮階段。在當年的政府工作報告中提出“城鄉統籌，一村一策”原則，啟動了兩年內改造50個重點掛賬村的現代化、城市化工程。經歷五年的發展，北京“城中村”改造方式已經成為諸多城市統籌城鄉發展的樣本，在推進城鄉一體化建設方面獲得了廣泛的認可。

北塢村按照“宅基地騰退上樓、地上物騰退補償”的方式就地城市化改造，村集體經濟獨立成立房地產公司建設回遷樓，減少中間利潤，最大限度平衡補償村民利益。除此之外，預留出21.5公頃的村集體產業用地，保留集體土地性質，由村集體統一運營，確保村集體經濟利益不受損害。42棟住宅樓組成的新北塢村——北塢嘉園，按照1平方米宅基地可換1平方米回遷房的原則，超出面積給予低價銷售，對于人口多、宅基地小的予以一定的照顧政策，對合法地上物給予貨幣補償。同時，緊跟其后的社會保障制度打消了村民的后顧之憂。通過開發更多的就業崗位解決農民就業的民生問題，通過養老政策調整解決農民“土地養老”的傳統模式，通過提供發展用地解決農民后續發展問題。

大望京村城鄉一體化通過搬遷騰退優化環境，通過搬遷上樓改善居民居住條件，通過實物補償還建產業、轉居轉工提高產業化水平，通過“資產變股權，村民變股東”等后續配套改革措施的創新管理，實質上是國家提高了被征地農民的拆遷補償待遇，提高了農民和村集體經濟分享土地升值的受益。其核心內容可以歸納為：村集體土地收歸國有后用于銀行抵押貸款，獲得資金支持后用于土地整理和村民安置，整理好的土地進入政府土地儲備中心進行拍賣交易，獲得收益后償還銀行貸款，[5]這是一種市場化的操作模式。

整體而言，北京的“城中村”改造思路可以概括為：（1）對于已經沒有農業戶口、農業用地、集體資產、宅基地產權的農戶采用危舊房改造的拆遷管理辦法；（2）對于僅有宅基地產權的農戶，按征用農民土地面積給予足夠的實物和貨幣補償，建立相關的社會保障機制，妥善安置；（3）對于不僅擁有農業土地，而且以非農收入為主的，仍然保留村的建制，暫不改變農村土地性質，在原有基礎上改組為股份制，通過分紅增加農民收入；（4）對于仍有耕地、保留村建制、農牧業收入占比較大的農戶，實施就地改造，將村改居，成立股份制性質的公司，調動農民發展農業的積極性，大力發展農業經濟。

北京市的“城中村”改造方式為新疆烏魯木齊市、克拉瑪依市“城中村”治理提供了學習借鑒的樣板，在此基礎上，我們更要因地制宜探索實施符合新疆發展規劃的城鄉統籌發展方式。

縣級市統籌城鄉發展方式案例

偃師方式和龍口方式

河南偃師市轄9鎮2鄉1區、214個行政村（585個自然村）、12個居委會、2240個村民小組，截至2013年人口總量為61萬，是鄭州洛陽工業走廊上的重要節點城市，是河南省城鎮化的重點縣市之一，綜合經濟實力走在全省的前列。在2005年全國縣域經濟基本競爭力評價中位居第73位。山東龍口市轄13個鎮（區街）、632個村（居），在第六次全國人口普查中全市總人口為68.8萬人，擁有回族、蒙古族、壯族等20個少數民族，煤炭、石油、礦石資源豐富，經濟實力較強。2014年全國百強縣——第十三屆縣域經濟與縣域基本競爭力百強縣市名單中，龍口市位于第11位。當年，新疆的庫爾勒市位于54位。偃師市和龍口市的基本情況，如行政級別、人口數量、經濟總量、所在地區經濟地位、多民族特征等與新疆的庫爾勒市、塔城市、伊寧市等有相似之處，這是選擇偃師市和龍口市作為案例研究的主要原因。尤其，新疆庫爾勒市作為全疆首個統籌城鄉綜合配套改革試點市，在縣級市中可學習借鑒的范例不多，還有很多工作需要大膽探索和創新。

偃師方式

一是民營經濟的快速發展為統籌城鄉發展奠定了良好的物質基礎，極大地推動了農村工業化和農業人口非農化。偃師市的民營經濟起步較早，形成了針織業、鞋業、三輪摩托車制造業、鋼制辦公家具制造業四大基礎產業。為了加快傳統產業發展步伐、提升傳統產業創造力、煥發傳統產業活力，偃師市從2003年起每年拿出1000萬元專項資金用于四大基礎產業發展，這幾年更加注重培育高新產業，農村的工業化性質明顯。四大基礎產業吸納了大量的農村勞動力，加速了城鄉統籌的人口結構轉變。

二是以“規劃先行”的方式統籌產業、生態、交通布局，打破地理分隔，實現城鄉融合、產城融合，促進城鄉一體化。偃師市將產業集聚、生產要素集聚作為加快城鄉一體化進程的推進器，將工業園區建設按照“中心集聚、塊狀發展、連片開發、分步突破”的原則，初步形成了“一區九園”格局。在工業園區建設過程中，以產業集聚區（產業園區、工業園區）為載體，引導企業改造傳統產業集群，集聚發展。通過建設循環經濟產業園區，大力發展循環經濟，促進了經濟的科學發展和城鄉經濟的不斷融合。偃師市城鄉生態格局依據生態敏感性分析構建為：“多點、雙廊道、三線、四區”模式，[6]整個生態格局由點到線、由線到面，構成一個相互交錯的有機生態系統。市域綜合交通規劃中堅持“城鄉同網”，打破了城市道路與鄉村道路相隔的傳統交通模式，城鄉道路相連成網，為城鄉一體化鋪平了道路。

三是通過農業產業化實現農民增收致富和農村面貌改變。偃師市把調整農業種植結構、發展畜禽養殖、推進農業產業化作為統籌城鄉發展、發展農業經濟、增加農民收入的重要途徑。從小麥著手，加大科技投入，推動生產從育種到良種繁育、商品糧種植、加工增值轉化，促使品種從高產向優質、從優質向專用轉化，大幅提高了農民收入。在新農村建設過程中，緊緊圍繞“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設目標，堅持“突出重點、穩步推進、量力而行、注重實效”的原則，大力做好農村規劃、環境整治、沼氣建設三項工作，強力推進農村道路、排水設施、安全飲水通組通戶，社區服務中心和精神文明建設工作等都取得了明顯成效。

龍口方式

一是本著“減少農民、富裕農民、拓展城鎮、帶動農村”的思路，逐步實現農村城市化進程。加快發展東城、新區、南山、西城、東海梅花狀“五大組團”和高新區、諸由工業區、濱海度假區“三大板塊”，每一組團和板塊的定位、功能各不相同。靠組團拉動、板塊帶動、項目驅動、強企推動，增強“五大組團”、“三大板塊”對農村的輻射效應。

二是把統籌產業發展作為推進城鄉一體化發展的總動力。打破城鄉界限，按照一盤棋思路，在產業布局上重抓、重推最具發展優勢的城建、加工制造、臨港、農村、旅游、服務六大產業，加速城鄉要素融合和成果共享。每個產業成立一個領導小組，由一名市級領導牽頭，全程負責、全力推進，使其成為帶動農村經濟發展的“主引擎”、農民就業和增收的“主陣地”。

三是把統籌基礎設施作為推進城鄉一體發展的總樞紐。重點實施了“五網三通”工程。“五網”即供水網、污水處理網、垃圾清運網、綠化網和商貿流通網絡，“三通”即村村通公交車、通自來水、通電訊。

四是按照“全面覆蓋、逐步提高”的思路，做好社會保障工作。以農村“六有六保”為目標，即少有所教、壯有所為、老有所養、貧有所濟、病有所醫、閑有所樂，全面實施義務教育、就業用工、養老、最低生活保障、農村衛生醫療、五保供養等六項保障措施，每年以“惠民利群”十件實事為抓手，突出抓好事關民生大計的社會保障事業。

城鄉一體化需要注意的幾個問題

通過以上幾個統籌城鄉發展方式的介紹，庫爾勒市在統籌城鄉發展過程中要注意結合自身實際學習先進，同時更要注意以下幾個問題。

一是城鄉一體化不是單向的城市化或城鎮化。我國城鄉一體化是統籌城鄉發展的必然結果，主要衡量標準有五個：一是城鄉統一市場的基本建立；二是城鄉居民收入差距縮小直至基本一致；三是城鄉居民公共服務水平基本一致；四是農業高度發達；五是城市化率達到70%以上。統籌城鄉發展是雙向的發展趨勢，一是凝聚型城市化發展方向，二是離心型新農村建設發展方向，不能將統籌城鄉發展簡單的理解為城市化或城鎮化，更不能弱化新農村建設。

二是城鄉一體化不是城鄉一樣化。統籌城鄉發展要堅持“求同存異”的原則，“同”指的是居民收入、社會保障、基本設施、公共服務水平等的基本一致，而不是外觀和形式上的一樣，認為硬件設施建設城鄉一樣，就是城鄉一體化建設，這是誤區。有的農村只是簡單地照抄城市樣貌，造成寬闊的柏油馬路上仍然人車稀少、高聳的現代樓房上入住率極低等浪費現象。農村要升級，而不是復制。城鄉的差異性不會消失，所以統籌城鄉的過程中要尊重差異，“求同”重要，“存異”更加重要。

三是城鄉一體化并不意味城鄉二元結構消失。城鄉一體化過程中存在農民向市民的轉變、農村農業產業化的轉變，但是城鄉二元結構依然存在。二元體制不再是城鄉對立，不再是對農民的歧視和不公，而是出于保護農民、加大惠民力度而存在。城鄉一體化發展是要農村也快速發展，更要保持本色發展，建設更加美麗、幸福的鄉村。

注釋

[1][4][5]中國（海南）改革發展研究院.“十二五”城鄉一體化的趨勢與挑戰[M]中國長安出版社，2010：279；444；364

[2]易中天.成都方式——破解城鄉改革難題的觀察與思考[M].廣西師范大學出版社，2008：243.

[3]宋葛龍.中國統籌城鄉發展改革路徑研究——以重慶為例[D].遼寧大學，2012：26.

[6]梁鑫，高見，胡新宇.偃師市城鄉一體化的生態格局構建[J].城鄉建設，2008：36.

參考文獻

[1]寧越敏.中國城市研究（第一輯）[M].中國大百科權屬出版社，2008：184-199.

[2]連玉明.“中國城市“十二五”核心問題研究報告[M].中國時代經濟出版社，2010：2431-2443.

[3]姜迎春，熊偉.龍口市城鄉一體化發展情況調查[J].問題研究，2010（3）.

[4]李小梅，李艷.城鄉發展一體化社會管理創新探析——以新疆庫爾勒市“城中村”改造為例[J].新疆社科論壇，2014（2）.

作者簡介

張玉美 新疆巴音郭楞蒙古自治州委員會黨校講師、碩士研究生

鄒 蓉 國網新疆焉耆縣供電公司副經理、中級職稱