生態旅游資源義務分擔與利益分享機制研究 

摘要：建立健全生態旅游資源義務分擔與利益分享機制，應當堅持依法治理、生態優先、科學利用、合理平衡等原則；明確旅游經營者、旅游者和旅游監管者各方主體的義務，以及違反義務的法律責任；合理地分配和保障原住民、旅游經營者、生態旅游資源所有權人各方的利益。

關鍵詞：生態旅游資源；可持續利用；義務分擔；利益分享

中圖分類號：F592

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0095-06

基金項目：海南省高等學校科學研究項目重點項目“海南建設生態特區法律機制研究”（Hnky2015ZD-5）。

作者簡介： 寧清同（1963-），男，湖南攸縣人，海南大學法學院教授，主要從事民法學和環境資源法學研究。

旅游業是通過利用各種旅游資源、設施，向旅游者提供游覽、度假等服務的行業，又稱無煙產業、朝陽產業，其在國民經濟中的地位不斷攀升、如日中天，生態旅游（ecological tourism，ecotourism）更是以其獨特的魅力獲得了游客的青睞。世界自然保護聯盟（UCN）特別顧問、墨西哥生態學家謝貝洛斯·拉斯喀瑞（H·Ceballs lascurain）1983年首先提出了生態旅游的概念，即在相對未被侵擾或破壞的自然區域旅行的一種旅游方式，且具有特定的目標，如學習、贊美自然、欣賞自然景色及野生動植物，同時也欣賞在特定區域所發現的任何存在的文化現象（包括過去的和現在的）。[1]生態旅游之極致就是原生態旅游，即在未經人為開發、沒有被污染和破壞，甚至近乎原始狀態的自然區域進行的旅游活動。原生態旅游與其說是一種旅游形式，不如說是一種觀念與價值，即讓人們有機會參與到最原始（無論與自然、物種、文化、習俗等各個方面）的接觸與交流。[1]因此，生態旅游須以原始或半原始狀態的自然旅游資源為基礎和前提，如原始地形地貌、天然瀑布、原始水流湖泊、原始濕地、原始生態系統等，全面、有效、持續地保護生態旅游資源是實現生態旅游健康、永續發展的關鍵。本文試圖對生態旅游資源可待續利用的法律機制進行一些探討，以期對我國生態旅游業健康發展有所裨益。

一、生態旅游資源義務分擔與利益分享機制的基本原則

生態旅游資源的原始性和天然性決定了它必然具有高度的脆弱性，即很容易受到破壞和污染，如果保護措施不完善、管理不嚴格、開發不科學，就可能釀成滅頂之災，產生不可逆轉的負面影響。為保證生態旅游資源不僅造福當代，也能惠及子孫，必須堅持依法治理、生態優先、科學利用、利益平衡等原則，并使之在生態旅游資源保護與開發利用的各個環節、各個方面得到切實有效的貫徹落實。

1.依法治理原則。為了有效化解生態旅游資源開發利用過程中可能的生態風險，以及生態旅游資源保護實踐的現實困境，理應從根本上大力增加法治供給，健全生態旅游資源可持續利用的法治體系。因為，“實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發展而發展”，[2]144生態旅游的實踐呼喚著生態旅游資源法治的完善。面對生態旅游蓬勃發展所產生的生態旅游資源保護的緊迫需要，我們必須堅決依靠和運用法治的力量。“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”，[3]129也只有如此，才能緩解生態旅游的發展需求與生態旅游資源法治供給之間的矛盾，適應和滿足社會的客觀需求。

然而，目前我國規范生態旅游資源開發與保護的立法及相關法律機制還很不完善。迄今為止，我國雖然出臺了相關行政法規50多項、部門規章800余項，但全國人大常委會尚未頒布《自然保護區法》《風景名勝區法》等保護生態旅游資源的專門法律。2013年十二屆全國人大常委會第二次會議通過的綜合性旅游立法《旅游法》雖然共有10章112條，但其中關于生態旅游及其資源保護的內容寥寥無幾。與生態旅游密切相關的法律和行政法規等立法，包括《森林法》（1998年修正）、《野生動物保護法》（2009年第二次修正）以及《風景名勝區條例》（2016年修正）、《自然保護區條例》（2011年修正）、《野生植物保護條例》（1996年發布）等，涉及生態旅游及其資源保護的內容也非常之少。可見，我國關于生態旅游資源的法治供給根本不能適應生態旅游的發展趨勢和生態旅游資源保護的客觀需要，長此以往將對生態旅游資源甚至更大范圍內的生態系統造成嚴重的生態風險。

為實現對生態旅游資源的依法治理，應當盡快制定《風景名勝區法》《自然保護區法》《生物多樣性保護法》《濕地保護法》《野生植物保護法》《生態旅游管理條例》等相關法律法規；修改《旅游法》《森林法》《野生動物保護法》《旅行社管理條例》等法律法規。主要目的在于增加和完善規范生態旅游、保障原生態旅游資源可持續利用的內容。也有人提出應當制定統一的《旅游資源法》，以規范“對旅游資源的開發、利用、保護”。[4]但旅游資源包含了人文、歷史資源，其與生態旅游資源在開發、利用和保護上存在較大差異，若以同一部法律統一規定，存在較大難度。

保障生態旅游資源可持續利用的法治體系至少應當包括以下內容：生態旅游資源開發利用的基本原則與規劃制度；開發利用的申請、審批與生態風險評估制度；開發方的主要權利與義務；游客的主要權利與義務；監督管理機構及其權力、職責，生態旅游的調控制度；生態損害的法律責任等。生態損害是指“對受保護物種和自然棲息地的損害，此種損害對受保護棲息地或者物種的順利保育狀況的延續或者保護產生了重大不利影響”，[5]保障生態旅游資源可持續利用的關鍵是如何在生態旅游的開發利用中盡可能減少甚至避免由此造成的生態損害，而要實現這一目標，就必須建立完善的生態損害法律責任制度。

2.生態優先原則。自然人對具有游覽價值的生態資源享有游覽權，因此生態旅游資源原則上應當允許開發利用，以保障人們的游覽權。但是，由于生態旅游資源所屬生態系統多數都極為脆弱，甚至不少動植物已經處于珍稀甚至瀕危狀態，一旦受到破壞或污染，其生態系統很可能發生不可逆轉的損害，包括物種滅絕、生態資源的原始性不復存在、自然性大為降低等。一旦產生此種后果，將會嚴重減損生態資源的生態價值以及由此衍生的旅游價值，從而在根本上妨礙生態旅游的發展。所以，在承認人們的游覽權、允許對生態旅游資源進行開發利用的同時，必須始終堅持生態優先的原則。

所謂生態優先，是指生態旅游開發須以保護生態旅游資源、實現其保值甚至增值為前提，即不得超出生態旅游資源的生態負荷，不得減損生態旅游資源的生態價值和旅游價值。通俗地說，就是獲取生態旅游的收益不得以犧牲生態資源為代價。生態資源是生態旅游的基礎，堅持生態優先雖然在短期內可能會對生態旅游的發展規模和速度有所影響，但它卻是保障瀏覽權得以可持續地實現、生態旅游資源得以可持續地利用的前提。如果說，因為害怕可能帶來的生態破壞而完全拒絕旅游開發過于保守，那么，為了追求暫時的經濟利益而不惜破壞甚至毀滅生態環境就是竭澤而漁，甚至是犯罪。因此，開發利用生態旅游資源必須堅決采取切實有效的措施預防破壞與污染，保護生態系統和生物多樣性，避免發生較大的生態風險。

現有《旅游法》第四條規定：“旅游業發展應當遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則”， 雖然該條也規定了：“國家鼓勵各類市場主體在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源”，但畢竟與新《環境保護法》規定的“生態優先”原則存在明顯的不一致、不協調。究其原因可能是《旅游法》頒布在新《環境保護法》之前，故應當在適當的時候修改《旅游法》的此一規定。

3.科學利用原則。所謂科學利用，是指對生態旅游資源的開發、游覽、保護等必須嚴格遵守生態規律，既要保證開發利用生態旅游資源的適度性和合理性，更要實現保護生態旅游資源的可行性和高效性。只有堅持科學利用，才能真正實現生態損害的最小化、開發游覽的生態化、旅游收益的永續化，即生態效益與經濟效益的有機統一。

科學利用的基本要求應當包括：第一，生態旅游開發的規模、數量等是適度的，即必須保證因開發造成的污染或破壞嚴格控制在生態系統自我凈化能力能夠承受的范圍之內，不得超過生態資源的生態負荷。這是實現生態資源保值增值的必要條件。第二，開發利用是合理的、適當的，包括景點的設置和布局、交通和游覽道路的建設、酒店賓館的選址等，一律遵守生態損害最小化的要求，如不得在核心景區建設賓館酒店等。

4.合理平衡原則。合理平衡主要是強調，在生態旅游資源的開發、利用和保護過程中，應當統籌兼顧旅游經營者、旅游者、生態資源所有者及其他權益享有者的權利和利益，也應當公平分配保護生態資源的義務和責任，不能有失偏頗。如果有一方的權益得不到必要的保護，或者相關義務的設計不公平，就難以調動相關主體的積極性，也會妨礙可持續發展目標的最終實現。筆者以為，生態旅游資源可持續利用機制主要應平衡以下幾方面的關系。

第一，生態游覽權的依法保障與合理限制。俄生態法學者布林丘克認為，“人的生態權利是指在立法中確認并固定下來的，保證在人與自然的交互作用過程中滿足人的各種需要的個人權利。”[6]79筆者曾提出，“生態權是指人們依法享用、開發、保護和改善生態系統，以滿足自身生存和發展需要的權利”，包括人們享用生態系統的權利。[7]因此生態游覽權是生態權的內容之一，據此人們有權游覽各種原生態旅游資源，包括受法律保護的特定區域，如自然保護區、濕地保護區等各類保護區。然而生態游覽權的實現總會造成一定的生態代價，包括游客產生的垃圾、生活污水等，當游客數量超過一定限度時會讓當地生態旅游資源承受過多的負荷，甚至導致生態系統的惡性循環。因此，生態游覽權必須受到合理的限制和約束，且應依法行使，總體上以不損害和威脅生態旅游資源可持續利用為要件。

第二，原住民的生存權與生態旅游資源的適度開發權。生存是發展的前提和基礎，生存權是人的首要權利。我國生態旅游資源所在地大多地理位置偏僻，居民生活水平較低，甚至屬于貧困地區，對原住民來說生存權是頭等大事。維持生存最直接的途徑就是開發利用當地自然資源，包括生態旅游資源。但是如果生態旅游開發無法保障原住民的生存權，那么他們就會繼續對當地生態資源采取低水平的、沒有科技含量的開發利用，如刀耕火種、燒山開荒、伐木架屋、砍柴為薪進而對生態資源造成較大的破壞和損害。這反過來也會妨礙生態旅游的長遠發展。因此，生態旅游資源的開發利用不僅應當將其對生態系統的負面影響降到最低，還必須切實增加原住民的收益，實現生態保護與脫貧致富的有機統一。

第三，當地當代的經濟發展權與整體、后代的生態權。“經濟發展權被公認為發展權的核心，是其他發展權有效實現的基礎”，經濟發展權被認為是“國家、民族要求建立公正合理的經濟秩序，決定并調整經濟結構和發展政策的權利”。[8]我們應當承認生態旅游資源所屬地有權依法開發利用當地生態資源，以提高居民生活水平，但與此同時也必須適當規范當地當代的經濟發展權，以顧及整個地域及后代對生態旅游資源的權利。

第四，生態旅游資源的公共性與私益性。生態旅游資源依其權屬當為公共資源，而此種公共性就極易使其陷入“公地”悲劇，旅游企業和游客都想以最少成本最大化地利用生態旅游資源。即旅游企業追求利潤最大化，游客希望能夠無限地享用資源，但同時又盡可能少履行或不履行保護生態旅游資源的義務。因此，應當依靠健全的法治，明確相關主體的生態權益、生態義務，以及不履行義務的法律責任，通過適當的私權分解，有效地防止“公地悲劇”的發生。

二、生態旅游資源保護的義務分擔機制

為了實現生態旅游資源可持續利用的目標，必須建立合理、充分的義務分擔機制。這包括兩個基本要求：一是保護生態旅游資源的義務須具體化，具備可操作性和有效性；二是凡對生態旅游資源享有利益或具有職責的主體，都必須承擔適當的保護義務，且保證各主體分擔之義務相對均衡，也都具備最大的履行可能和履行效率。這主要涉及旅游經營者、旅游者和旅游監管者三方主體。

1.旅游經營者保護生態旅游資源的義務與責任。本文所稱旅游經營者，主要是指旅游景區的開發與經營者，提供導游等游覽服務的旅行社，以及提供飲食、住宿等服務的企業或個體戶等。上述主體是生態旅游資源的獲益者，也是可能對生態旅游資源造成直接污染或破壞的行為人，因此，這些主體承擔的相關義務和責任是生態旅游資源可持續利用機制的主要內容。

現行《旅游法》對旅游經營者保護生態資源之義務也進行了一些規定。如：導游和領隊“應當向旅游者告知和解釋旅游文明行為規范，引導旅游者健康、文明旅游，勸阻旅游者違反社會公德的行為”（第41條）；景區開放應當具備“必要的環境保護設施和生態保護措施”（第42條）；“景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載量”，且應當公布“景區主管部門核定的最大承載量”（第45條）。

但是，《旅游法》關于旅游經營者生態義務之規定存在明顯不足。這主要表面在兩個方面：一是生態義務的內容很不完整、不明確，遺漏了旅游經營者應當承擔的很多其他義務。二是義務保障機制很不完善，該法“第九章法律責任”并未規定旅游經營者違反生態保護義務時應當承擔何種責任，這使得即使已經規定的生態義務也會因為缺乏監督義務人履行義務的保障機制而流于形式，至少大打折扣。

筆者以為，應當系統、詳細、具體、可行地規定生態旅游資源開發利用者的生態義務，并通過各種手段、環節監督相關主體積極履行，即生態旅游資源可持續利用機制必須保證旅游資源開發與經營的生態化。首先，在生態景區內，核心區域不得建設賓館、飯店等項目；嚴格控制水泥道路、攬車及其他游樂設施等建設項目的數量及標準，施工結束后應在最短時間內按照項目審批核定的方案、標準實施生態修復。其次，所有旅游設施如飯店、賓館、停車場、廁所、道路等項目的建設及裝修，應當盡可能使用生態環保材料；景區應當按照游客數量和景區面積配備環保人員，生活垃圾嚴格實行分類回收、統一在景區外處理。再次，景區應當積極推廣應用清潔能源，因此增加的費用由政府提供補貼；諸如此類。總而言之，生態景區應當最大限度地減少對原生態環境的污染或破壞，減少污染物的排放和能源消耗，盡可能使用清潔能源和環保材料，盡量避免或減少各類建設項目。

《旅游法》還應當針對旅游經營者違反義務的各類行為，合理設置違反義務時的法律責任。“對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追責。”[9]210并且在責任形式上應大膽創新，除傳統的行政處罰，如罰款、停業整頓、吊銷營業執照等責任外，須規定生態旅游資源的生態損害賠償、生態修復等能夠直接恢復生態效益的責任形式。原則上，經營者只要對生態旅游資源的生態價值造成損失，即應支付生態損害賠償金，且此款只能用于生態建設。若經營者對生態旅游資源的損害可以在生態價值上實施修復，則要求其按照生態監管部門核定的標準和方式進行修復；經營者不修復的，監管部門委托專業組織實施修復，所需費用由經營者承擔；代為修復的，還應對經營者處以一定罰款，不能一代了事，否則會鼓勵經營者消極對待生態修復責任。

2.旅游者保護生態旅游資源的義務與責任。旅游者是直接實施旅游行為的主體，違背生態文明的旅游行為可能導致景區污染物數量增加或者污染地點不確定，如亂扔垃圾，從而不必要地加大監管的難度甚至加重污染；也可能對景區生態系統造成直接的破壞，如損害野生植物等。可見，旅游行為是否符合生態文明的要求直接影響著生態旅游資源的保護狀況，因此對旅游行為的規范即如何設計旅游者的具體生態義務和責任，同樣是建立健全生態旅游資源可持續利用機制的重要任務。

現行《旅游法》對旅游者之生態義務也有若干規定。如：“國家倡導健康、文明、環保的旅游方式”（第五條）；“旅游者在旅游活動中應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態環境，遵守旅游文明行為規范”（第13條）。但是不難發現，在權利與義務的天平中，《旅游法》明顯側重于前者，第二章關于旅游者的規定主要就是關于旅游者的基本權利，對義務尤其是保護旅游資源的義務、責任，只是蜻蜓點水、一筆帶過。此為缺陷之一。其二，義務性規范只是原則性的宣示，內容籠統、抽象，可操作性極低，如上述第13條。其三，關于書面旅游合同的條款（第58條），只是規定應當載明旅游行程、服務標準、旅游項目、旅游費用、糾紛解決機制等內容，卻沒有要求列明旅游者應當履行的生態保護義務。最后，在第九章法律責任部分，對旅游者違反生態保護義務的責任未有任何規定。

因此，筆者主張，生態旅游資源可持續利用機制在保證旅游資源開發與經營生態化的同時，還應當實現旅游行為的生態化，尤其需要為此建立健全相應的引導、扶持、鼓勵機制，以及必要的責任機制。主要是以下兩個方面：第一，鼓勵景區建設無污染或少污染游覽方式，并引導游客使用的機制。生態化的游覽方式能使人與自然最大限度地融為一體，游客既能欣賞美麗的自然景觀，又有益身體健康，從而最大化地實現生態旅游之目的和價值。但在旅游實踐中，我國不少旅游企業為追逐經濟利益濫建景區攬車、交通車輛等，很多游客因為害怕勞累辛苦會不理性地選擇坐攬車或交通工具，而不是徒步。美國黃石國家公園、新西蘭峽灣國家公園、加拿大班夫國家公園等開辟了很多生態化的游覽方式，如初級護林員、探險、野生生物教育、野營和野餐、釣魚和劃船、徒步和登山、騎自行車和騎馬等等。[10]這些措施很值得我們反思和借鑒。建議改進審批、稅收、信貸等相關制度，嚴格控制景區攬車或其他交通工具，鼓勵開發生態游覽。第二，針對游客違背生態文明要求的旅游行為的責任機制。違背生態文明要求的旅游行為是指損害、破壞景區生態資源或污染景區生態環境的行為，常見的此類行為主要包括：違規扔放垃圾的行為，污染景區自然水質的行為，損害景區野生動物、野生植物或其他損害生態資源的行為。但目前的處罰機制很不完善，一方面，景區的經營者沒有相應的權力，如處罰權；另一方面，監管部門也缺乏相應的處罰依據，立法并未對上述生態違法行為制定具體的罰則，即便行為機關也執法無據。因此，應當明確規定對游客生態違法行為的處罰規則、執行機關；小額罰款似可委托給旅游經營者代為執行，以方便實施、節約成本。

3.政府保護生態旅游資源的義務和責任。在世界各國的生態環境保護中，政府機關都具有特別重要的地位和作用，生態旅游資源保護也不例外。如果政府不能真正重視生態環境的保護，僅憑民間的力量，通常很難有大的作為，也很難產生實質性的效果。這不僅取決于政府機關的性質、職責，也是因為生態旅游資源的公共屬性。

政府機關在生態旅游資源保護中的特殊性可以分別從兩個方面理解。首先，政府掌握著強大的公權力，尤其是行政執法權和各種公共資源的分配權等，因而政府機關具有最大限度地利用公權力保護生態旅游資源的條件和可能，如嚴格執行相關的法律規定，尤其是審批、處罰等，運用公共財政包括預算撥款、稅收杠桿等，進行必要的調控。其次，政府既是公共管理機關，更是公共服務機關，天然地負有保護公共資源的職責即義務，另一方面生態旅游資源在我國就是一種公共資源，極其需要公權力的眷顧，因此對其實施有效的保護乃政府機關職責所在，不可推卸。

現行《旅游法》對政府機關的相關義務亦有規定。如第21條：“對自然資源和文物等人文資源進行旅游利用，必須嚴格遵守有關法律、法規的規定，符合資源、生態保護和文物安全的要求，尊重和維護當地傳統文化和習俗，維護資源的區域整體性、文化代表性和地域特殊性，并考慮軍事設施保護的需要。有關主管部門應當加強對資源保護和旅游利用狀況的監督檢查”；第83條第二款：“縣級以上人民政府應當組織旅游主管部門、有關主管部門和工商行政管理、產品質量監督、交通等執法部門對相關旅游經營行為實施監督檢查”；第85條列明了旅游主管部門有權實施監督檢查的事項，如旅行社、導游、領隊等是否取得經營、執業許可，旅行社經營行為及導游、領隊等旅游服務行為，其他法定事項等。

但是上述規定存在以下不足：一是第80條規定之對旅游經營行為實施監督檢查的機關主要是維護旅游市場秩序和消費者權益的旅游、工商等主管部門，未明確列入環境資源主管部門，且只是規定了旅游主管部門監督檢查的事項，對其他主管部門實施監督檢查的權力范圍未予涉及，而旅游主管部門檢查監督的事項又不包括損害生態旅游資源的行為。可見，立法者對生態旅游資源保護沒有給予應有的重視，監管體制存在明顯的真空。二是關于旅游監管部門的法律責任，僅在第109條有概括性規定：“旅游主管部門和有關部門的工作人員在履行監督管理職責中，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構成犯罪的，依法給予處分。”這似乎可以適用于任何政府主管部門的違法行為，缺乏針對性和可操作性。三是對政府相關主管部門缺乏應有的考核評價機制，包括考核的部門、指標、程序及后果等。

法律監督“是使法治在法律調整各個階段得到有力保證的重要法律措施。一個國家如果沒有嚴格、有力的法律監督，也就沒有法治”。[11]為了建立健全生態旅游資源的監管體制，堵塞監管漏洞，筆者建議：

第一，明確將環境資源主管部門列為有權對旅游經營者進行監督檢查的監管機關之一，其監管事項主要是各種對生態資源造成損害、破壞或污染的違法行為。因為生態旅游資源是不僅是旅游業發展的重要資本，而且與整個國家的生態保護和生態文明建設密切相關，保護生態旅游資源的重要性和必要性不言而喻，環境資源行政機關統一主管全國的生態環境保護工作，自然應承擔對生態旅游資源的監管職責，即是生態旅游資源的主管部門；旅游主管部門雖不宜主擔此責，但有配合之義務。

第二，應盡可能詳細地規定生態旅游資源主管部門的監管義務，如：定期或隨機檢查景區內包括景點、賓館、飯店等的垃圾回收、污水排放等情況，景區生態保護、生態修復、生態游覽等措施的實施情況，發現問題及時解決。總之，監管部門必須深入基層和一線，主動尋找和發現可能存在的問題，而不能坐在辦公室享清閑、消極等待和應付。根據生態旅游資源保護的實際情況，分類規定主管部門的法律責任，不能一而統之。

第三，應當建立健全對監管部門的監督機制。立法在明確了監管部門的義務后，還須構建合理的考核評價機制和法律責任機制，這是促使和保證監管部門積極履行其義務的必要手段。環境資源主管部門對本轄區內生態旅游資源進行檢查監督、發現及處理問題，以及生態旅游資源的保值增值等情況，都應納入考核范圍。考核結果應當與干部的任免、獎懲等直接相關。在法律責任上，應當明確在哪些情形下，監管部門主要負責人須引咎辭職、免職；其他工作人員接受各種行政處分的情形有哪些。必須大力增強罰則的具體性和可操作性，壓縮其彈性、模糊的空間。

三、生態旅游資源開發的利益分享機制

生態旅游資源的開發利用是獲取收益的基本前提，保護生態旅游資源則是保障收益常態化、永續化的根本手段。2013年4月習近平在視察海南時指出：“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[12]為實現生態旅游資源可持續利用之目標，必須調動各方主體的積極性，切實有效地保護和改善當地生態旅游資源。為此，應當建立健全公平、合理的利益分享機制，保障原住民、生態旅游經營者、生態旅游資源權屬方等主體都能從生態旅游及其資源保護中獲得適當的收益。從廣義上看，還包括當代人與后代人的利益分享，在此不予述及。

1.原住民的利益保障機制。所謂原住民，是指生態旅游資源所在地的居民。生態旅游資源所在地大多生產力水平較低，原住民之生存主要依賴于對當地自然資源的初級利用，即“靠山吃山，靠水吃水”，但因原住民以半原始方式獲取自然資源之行為對生態系統影響較大，出于保護當地生態旅游資源之需要，不得不加以限制，而這又會對原住民的生存造成直接的負面影響。另一方面，限制原住民獲取當地資源所增加的生態效益卻是“全民和國家在享受”，尤其當地生態旅游的經營者受益最大。因此，如果對原住民為了生態保護而承受的損失不聞不問，那顯然“是不公平的”，基于公平的價值目標也應對原住民的犧牲“提出合理的補償措施，盡可能做到權利、責任的均衡”。[13]

從生態旅游資源可持續利用的視角看，如果原住民保護生態環境只有損失、犧牲，卻得不到應有的收益，其積極性必須很難調動和發揮，而當地的生態保護如果脫離了原住民的配合，勢難順利成功。如果發生類似問題，最終必然妨礙生態旅游的整體發展。因為，“當地居民無法從旅游業的發展中改善其生存狀況，客觀上促使他們把自己的生存壓力轉嫁給周圍的資源，保護環境因缺少當地居民的參與而毫無生機，這又反過來直接威脅到旅游業的持續發展”。[14]可以肯定，原住民參與生態保護的熱忱和力度直接取決于他們可能從生態旅游資源開發與保護中獲取利益的大小。原住民的收益保障主要通過兩個方面實現：首先，應當建立針對原住民的生態補償制度。主要包括補償對象、補償資金來源、補償計算標準、補償程序等內容。受補償主體應當是因保護生態旅游資源承受一定損失或做出一定貢獻的原住民，如因生態保護之需要而被限制或禁止依其習慣傳統獲取自然資源。補償資金應當來源于受益人，也接受社會捐贈，而受益人主要包括生態旅游經營者，可按其受益程度支付補償金；此外國家和其他地區居民也是生態效益的受益者，但其性質應為公益，宜由政府承擔。補償計算標準須綜合考慮當地居民的平均收入水平、物價、生態貢獻大小、收益受影響程度等因素，再適當參照當地居民的最低工資標準，具體規則宜由省級人民代表大會或政府以法規或規章形式決定。補償程序可設置以下環節：本人或基層自治組織統一申請，鄉鎮人民政府調查核實，縣政府主管部門依法核準。跨行政區域的，由其共同上一級人民政府調核準。其次，應當建立原住民參與生態旅游收益分配的機制。由于原住民通常處于弱勢地位，故其分享旅游收益之權利須在立法上明確加以規定和保護。原住民分享生態旅游收益的方式應當多樣化，如：以土地承包經營權入股，獲得分紅；集體組織向旅游經營者收取土地使用費，原住民以集體成員的身份獲得集體收益的分配；旅游經營者優先錄用原住民，即以就業的形式分享收益；國家向旅游經營者征收資源稅，再以其他形式返還給原住民；以稅收減免、無息或貼息貸款等措施支持原住民參與生態旅游服務。

2.旅游經營者的權益保護機制。旅游經營者是以一定方式使用生態旅游資源，直接或間接地為游客提供旅游服務的社會組織。通常，景區經營者是生態旅游資源的直接占有和使用者，即使用權人；旅行社是與游客簽訂旅游合同，并組織游客欣賞生態旅游資源的服務者；其他經營者主要是從某一方面為游客提供飲食、住宿等供應的間接服務者。旅游經營者的共同特點是：都以某種方式為游客提供服務，都能從生態旅游中直接獲取收益。

旅游經營者在生態旅游中直接為游客提供各種服務，為生態旅游收益所做的貢獻應該是最大的，故其收益也應當最大。但是，由于旅游經營者直接從游客獲取收入，如景區收取門票、旅行社憑借旅游合同收取價款、賓館酒店收取服務費等，故其是生態旅游收益的第一次分配者，直接支配著旅游收益。基于此，旅游經營者之收益權是比較容易實現的，通常不需要采取特殊的保障措施。

3.生態旅游資源所有權人的權益分享機制。生態旅游資源在我國系公共資源，其所有權屬于國家或農村集體組織。作為所有權人，理應參與生態旅游收益的分配，即獲取一定的收益。依目前之體制，生態旅游資源所有權人集體組織只能通過土地使用費的形式獲取收益，國家則還可使用稅收或其他費用的形式。如果僅從理論上分析，國家和集體組織參與收益分配的正當性不容置疑，且國家憑借其掌握的公權力，維護自己和集體之收益權自然不在話下。

然而正因為其為公共資源，發生“公地悲劇”的機會就很高，實踐中由于各種原因國家和集體組織對生態旅游資源的收益權得不到有效保障的現象普遍存在。其主要表現就是旅游經營者從所有權人獲得生態旅游資源使用權的成本普遍較低。究其原因主要是：第一，我國旅游法律制度不太健全，“極有可能出現‘設租，‘尋租現象，導致市場配置資源的基礎作用被削弱，使企業或部門獲得資源的成本遠遠低于資源的真正價值”。[15]第二，自然資源有償使用制度很不完善，經營者獲得生態旅游資源使用權的成本基本上只相當于土地使用費，但生態旅游資源的真正價值在于依賴于土地而存在的野生動植物及其整個生態系統的品質，即生態價值，真正具有生態旅游開發價值的資源也非土地，而是優良的生態系統。旅游經營者之所以能夠獲得一定的收益，本質上源于生態旅游資源的生態價值，而恰恰是生態價值之使用成本，經營者基本上沒有支付。

所以筆者建議，旅游經營者都應當為因使用生態價值而向生態旅游資源所有權人支付合理的價款，即生態使用費。征收生態使用費是在生態旅游資源領域實施自然資源有償使用制度的必然結果，它既可以切實保障生態資源所有權人之正當權益，也能夠適當提高經營者使用生態資源的成本，從而增強其保護生態環境的積極性，與此同時也就使得發生“公地悲劇”的可能性大大降低。

為此，首先必須改革生態旅游資源的使用權出讓制度。使用權出讓制度改革的基礎是建立健全生態旅游資源的生態價值評估制度，這是合理確定生態使用費的前提；改革的重點應當是原則上實行競價出讓，即通過競爭的方式決定取得使用權的人，盡可能避免采用協商、申請審批等極易滋生權錢交易的方式；此外也應適當延長旅游用地的使用權出讓期限，目前規定之40年有過短之嫌，容易助長旅游經營者的短期行為；還可嘗試期限屆滿后進行生態價值驗收，即經評估核實后，如果景區生態環境實現增值，國家對增植部分以合理價格回購；如果減值，則應由使用權人補償相關的生態損失，這可以在根本上促使經營者積極保護生態旅游資源，實現永續利用。

對于未直接取得生態旅游資源使用權的生態旅游經營者，如旅行社、景區外賓館酒店等，也應當收取一定的生態使用費。理由如上所述，這些經營者的收益很大程度上同樣源于生態旅游資源的使用，即間接地通過消耗生態價值而獲益。但是收取的數額須經審慎、合理的評估，特別是初期以少收為宜。

結語

綜上所述，保護和開發利用生態旅游資源，必須嚴格遵守依法治理、生態優先、科學利用、合理平衡等原則，通過建立健全旅游經營者、旅游者和生態旅游資源所有者等共同參與的義務分擔機制和利益分享，公平合理地界定各方義務、分配各方收益，從而最大限度地調動各方保護生態旅游資源的積極性和主動性。唯有如此，才能實現和維持生態旅游資源的永續利用，既惠及當代，也造福子孫。

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