OECD環(huán)境稅發(fā)展趨勢及政策啟示

王智烜（廈門國家會計學(xué)院財稅研究所 福建 廈門 361005）

OECD環(huán)境稅發(fā)展趨勢及政策啟示

王智烜（廈門國家會計學(xué)院財稅研究所 福建 廈門 361005）

一、前言

2016年《巴黎協(xié)定》在紐約簽署，標(biāo)志著全球氣候變化治理邁進新階段，即國際社會對全球環(huán)境問題形成了廣泛的共識并承諾做出切實有效的舉措應(yīng)對其帶來的挑戰(zhàn)。從國內(nèi)來看，2016年十二屆全國人大常委會表決通過了中國代表在紐約簽署的《巴黎協(xié)定》以及《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，這實際上是對當(dāng)前社會關(guān)注和期盼我國環(huán)境改善的一種回應(yīng)。可以說，在當(dāng)前乃至未來很長一段時間，環(huán)境問題將是國際和國內(nèi)社會共同關(guān)注的焦點問題。

在市場經(jīng)濟條件下，運用價格機制解決環(huán)境問題是國際社會的主流做法，而環(huán)境稅作為價格機制的重要手段，是主要市場經(jīng)濟國家改善環(huán)境的重要政策工具。OECD（2015a）定義環(huán)境稅為旨在降低環(huán)境污染的寬稅基價格工具，是綠色發(fā)展政策的主要支柱。其認(rèn)為環(huán)境稅能夠為長期有效發(fā)展、綠色創(chuàng)新投資以及消費模式的轉(zhuǎn)變提供激勵。OECD（2015b）研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境稅是高效但目前未得到充分利用的環(huán)境政策工具，如能較好地利用環(huán)境稅則會促進經(jīng)濟增長，降低非中性稅收（如企業(yè)所得稅和個人所得稅）的扭曲作用，并改善財政的穩(wěn)健性。需要指出的是，OECD以及本文所討論的環(huán)境稅實際上是指環(huán)境相關(guān)的稅收，這里可以理解為廣義上的環(huán)境稅。筆者認(rèn)為從范圍來看廣義環(huán)境稅至少包含三個層面的內(nèi)容：一是狹義上的環(huán)境稅（environment tax），以專門保護環(huán)境、降低環(huán)境污染為目標(biāo)的稅收，如美國華盛頓州的有害物質(zhì)稅（hazardous substance tax）專門針對殺蟲劑等污染環(huán)境的商品征收銷售價格0.7%的稅收，并將其轉(zhuǎn)移支付給當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門用于降低土壤污染。①二是與治理環(huán)境相關(guān)的稅收，這些稅收雖然名義上不是環(huán)境稅，但實際上起到了改善環(huán)境、抑制污染排放的作用，如對汽車燃油征收消費稅能夠起到抑制傳統(tǒng)能源消費進而促進新能源發(fā)展的作用，而根據(jù)排量劃分的車輛購置稅也能引導(dǎo)更多的消費者購買環(huán)保類汽車。三是環(huán)境相關(guān)的稅收還應(yīng)包含碳排放權(quán)交易機制及其相關(guān)稅收，這是全球應(yīng)對氣候變化的重要舉措，實際上起到了保護環(huán)境的作用，其核心內(nèi)容的排放權(quán)配額及其相關(guān)稅收應(yīng)該理解為特殊的環(huán)境稅。

在推動包容環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展過程中，世界主要國家都在探索行之有效的環(huán)境稅政策，Raymond(2016)認(rèn)為四個政治因素在其中起到了支柱性作用：國際協(xié)調(diào)、政治體制、民間環(huán)保團體以及私人部門主動性。他以氣候變化為研究對象，認(rèn)為在2015年之前國際協(xié)調(diào)、民間環(huán)保團體以及私人部門主動性未對全球環(huán)境問題起到?jīng)Q定性作用，而OECD中的歐洲成員國則通過其特有的政治體制實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展，制定了切實有效的環(huán)境政策，因此，其認(rèn)為未來歐洲應(yīng)繼續(xù)以領(lǐng)導(dǎo)者的角色引導(dǎo)國際社會解決環(huán)境問題。基于此，本文接下來將集中闡述以歐洲為代表的OECD成員國環(huán)境稅現(xiàn)狀和改革趨勢，以期為我國環(huán)境稅相關(guān)改革提供政策建議。

二、OECD成員國環(huán)境稅發(fā)展趨勢分析

通過比較2000年和2014年OECD成員國環(huán)境稅稅負(fù)，即環(huán)境稅整體稅收收入占GDP的比例，可以清楚地看到兩大長期趨勢（詳見下圖）：一是OECD國家環(huán)境稅稅負(fù)整體下降。根據(jù)OECD的統(tǒng)計，2000年OECD成員國環(huán)境稅稅負(fù)平均比例為2.5%，而2015年這一數(shù)據(jù)降低為2.2%；分國家來看，美國環(huán)境稅稅負(fù)由2000年的0.96%下降為2014年的0.72%，同為美洲國家的墨西哥則從1.31%下降到0.06%。而且，這種趨勢在重視環(huán)境稅的歐盟也同樣適用，以荷蘭為例，2000年其環(huán)境稅稅負(fù)為3.55%，2014年這一比例下降為1.19%。OECD內(nèi)部僅有為數(shù)不多的幾個歐盟成員國（意大利、希臘、愛爾蘭等）2015年環(huán)境稅稅負(fù)較2000年有所上升，但這些國家實際上是歐債危機發(fā)生的主要國家，它們環(huán)境稅稅負(fù)的上升不能排除其主動調(diào)整稅收政策以緩解危機的可能，因此此類環(huán)境稅稅負(fù)的變動不應(yīng)理解為OECD成員國可能存在的長期趨勢。二是OECD成員國間環(huán)境稅稅負(fù)差距愈發(fā)明顯。2000年環(huán)境稅稅負(fù)最低的是美國0.96%，大部分OECD成員國集中在1%至3%的區(qū)間內(nèi)；而在2014年，美洲OECD成員國環(huán)境稅稅負(fù)基本小于和接近1%，而歐洲OECD成員國雖然仍舊分布在1%-3%區(qū)間，但環(huán)境稅稅負(fù)接近4%的國家正在增多。

世界主要國家環(huán)境稅趨勢比較圖

OECD(2016)認(rèn)為影響這兩大長期趨勢的因素主要有三方面：一是大部分OECD成員國的環(huán)境稅主要來源是征收范圍有限的特定消費稅，并且并不是所有國家能夠按照實際稅率水平進行長期征收；二是本輪金融危機以及原油價格的上漲（2000-2014年）沖擊了能源價格，抑制了環(huán)境稅稅基的增長；三是雖然中短期來看，設(shè)置和提升環(huán)境稅稅率能夠增加稅收收入，但是長期來看環(huán)境稅會減少有害物質(zhì)的排放，進而縮減稅基并減少稅收收入。還需注意的是往往設(shè)置環(huán)境稅會與其他環(huán)境保護政策相疊加，這會進一步減少環(huán)境稅的相關(guān)稅基。

從常規(guī)的OECD環(huán)境稅收入構(gòu)成來看，其主要包括三個方面：能源使用稅、車輛稅和其他。能源使用稅是OECD成員國最主要的環(huán)境稅收入來源，其主要來自交通運輸、供暖和工業(yè)使用以及發(fā)電行業(yè)。而交通運輸行業(yè)的燃料相關(guān)稅收是能源使用稅收入的最主要構(gòu)成，根據(jù)OECD（2016）的測算，OECD和G20成員國對交通運輸征收的燃油制品相關(guān)稅率接近每焦耳5歐元（EUR per GJ），而供暖和工業(yè)使用的燃油制品相關(guān)稅率只有每焦耳不足1歐元。同時還應(yīng)注意的是，同期交通運輸征收的生物燃油、可再生能源相關(guān)稅率也接近每焦耳4歐元，而發(fā)電相關(guān)行業(yè)的生物燃油、可再生能源相關(guān)稅率只有每焦耳不足0.5歐元。這種行業(yè)間能源使用有效稅率的明顯差別是導(dǎo)致交通運輸業(yè)承擔(dān)主要稅負(fù)的決定性因素。能源使用稅與能源排放環(huán)境成本不匹配是目前OECD成員國乃至全球主要經(jīng)濟體面臨的重要問題，以煤炭為例，供暖和工業(yè)使用以及發(fā)電行業(yè)的煤炭使用有效稅率遠低于石油制品、天然氣、生物燃油以及可再生能源的使用有效稅率，而煤炭又是污染物排放較大的能源，這種不能將環(huán)境成本在稅收中實現(xiàn)的問題只會造成能源使用的嚴(yán)重扭曲。從積極的角度來看，OECD（2016）認(rèn)為未來將環(huán)境成本更好地內(nèi)生于能源使用稅從而更好地利用能源和保護環(huán)境將有很大的發(fā)揮空間。

實際上，以歐洲為代表的OECD成員國近期有關(guān)環(huán)境稅的改革已經(jīng)開始著手解決這一問題。比利時和法國近期降低了汽油消費稅，而增加了柴油的消費稅。這一調(diào)整主要由于每升柴油排放的二氧化碳高于汽油排放，而之前柴油的消費稅遠小于汽油的消費稅，這就造成了逆向環(huán)境信號。比利時和法國的燃油消費稅改革降低了二者之間稅收的差距，實際上就是將環(huán)境污染成本考慮進價格機制，從而有利于緩解已有的稅收扭曲效應(yīng)。

前文曾經(jīng)提過，環(huán)境稅還包含比較特殊的碳排放交易機制及其相關(guān)的稅收。OECD（2016）認(rèn)為目前其成員國的碳排放價格既是低估的，也是異質(zhì)性的。根據(jù)OECD的測算，有效的碳排放價格應(yīng)該每噸至少為30歐元，但實際上所有能源消耗中只有10%的碳排放超過這一價格，20%的碳排放在5-30歐元之間，剩下的70%低于每噸5歐元。而從碳排放的來源看，高于每噸30歐元的碳排放大部分來源于陸路運輸（46%的碳排放高于每噸30歐元，48%的碳排放在5-30歐元之間），而陸路運輸只占到碳排放總量的15%。綜上，從整體碳排放價格來看， OECD成員國普遍存在碳排放價格低估的現(xiàn)象；而分行業(yè)來看，陸路運輸成為了碳排放收入的重要來源，其他各行業(yè)分布在5-30歐元以及5歐元以下的兩個區(qū)間，碳排放價格的異質(zhì)性較為明顯。盡管如此，碳價格機制的運用仍處在升溫階段，世界銀行的研究發(fā)現(xiàn)，2015年排放12%的溫室氣體被碳排放交易機制及其相關(guān)稅收所涵蓋，而這一比例在2012年只有不到5%，在2005年更是小于1%（Kossoy et al., 2015）。目前來看，進一步提高碳排放交易機制及其相關(guān)稅收的覆蓋面仍是OECD以及世界主要國家的迫切要求。與此同時，如何真正讓碳排放價格匹配其排放所引致的環(huán)境成本仍存在明顯不足，這實際上是廣義環(huán)境稅遇到的整體難題。

從2015年環(huán)境稅改革來看，OECD成員國主要集中在交通運輸燃油稅和車輛稅兩個方面。法國、愛沙尼亞、葡萄牙、新西蘭和瑞典2015年提高了交通運輸業(yè)的燃油稅，并且這種提升最終縮小了相當(dāng)一部分國家汽油和柴油的稅率差。2015年車輛稅改革則以減稅為主要形式，這些改革都旨在鼓勵消費者購買排量小的汽車以及新能源汽車。例如，雖然丹麥和芬蘭2015年全面降低了車輛購置稅（registration taxes on vehicles），但需要看到這樣的減稅是在較高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進行的。為進一步鼓勵環(huán)保，丹麥還免除了2015年新能源汽車的全部購置稅。除此之外，智利近期引入了一套根據(jù)汽車市區(qū)氮氧化物排放量和車價為標(biāo)準(zhǔn)的新購置稅體系。與此類似，英國近期也考慮在2017年根據(jù)汽車二氧化碳的排放量調(diào)整車輛購置稅。當(dāng)然，OECD成員國也進行了一些其他環(huán)保稅的改革。例如，瑞典2015年為進一步保護環(huán)境，提升了殺蟲劑和礫石采掘的相關(guān)稅率。

最后，除研究環(huán)境稅如何通過價格機制治理污染和改善環(huán)境之外，筆者還注意到目前有學(xué)者轉(zhuǎn)向研究環(huán)境稅收入的支出如何影響環(huán)境。Bostan et al.(2016)認(rèn)為在《巴黎協(xié)定》之后，對于環(huán)境的轉(zhuǎn)移支付將會逐漸增加，其中重要構(gòu)成就是環(huán)境稅收收入。作者研究表明對不同行業(yè)環(huán)境保護的轉(zhuǎn)移支付影響不同，以空氣污染為例，對采礦業(yè)的環(huán)境保護投入成效最為明顯，這與前期研究結(jié)論一致。Marron 和Morris(2016)研究了碳稅收入的支出用途，結(jié)果顯示碳稅收入最好用于緩解碳稅執(zhí)行過程中對低收入家戶、煤炭工人等相關(guān)各方帶來的負(fù)面影響，其次還可用于引導(dǎo)社會公眾支持碳稅的持續(xù)改革，作者認(rèn)為碳稅支出遵循上述途徑可以更好地起到保護環(huán)境的作用。

三、對我國環(huán)境稅的啟示

基于我國現(xiàn)有環(huán)境和稅收實際狀況，結(jié)合OECD環(huán)境稅發(fā)展趨勢，本文認(rèn)為可以得到以下三個結(jié)論：

一是我國環(huán)境稅發(fā)展階段與OECD存在明顯差異。通過分析上圖，我們不難看出在OECD成員國環(huán)境稅稅負(fù)普遍下降的同階段，以中國、印度和南非為代表的金磚國家則經(jīng)歷了環(huán)境稅稅負(fù)的大幅度上漲，我國環(huán)境稅稅負(fù)由2000年的0.38%上升到了2014年的1.33%，這一增幅為新興經(jīng)濟體最高。筆者認(rèn)為我國環(huán)境稅稅負(fù)的這種長期趨勢既有經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響，更表明了我國環(huán)境稅體系的逐步建立。在這一過程中，我們一方面應(yīng)該注意借鑒OECD成員國已有成功經(jīng)驗，例如，對陸路交通運輸碳排放的征收管理辦法；另一方面還要回避OECD成員國走過的彎路，例如，柴油和汽油消費稅差別導(dǎo)致的逆向環(huán)境信號。在此之上，我們還應(yīng)探索符合我國現(xiàn)階段發(fā)展國情的環(huán)境稅價格機制，逐步將各種環(huán)境成本納入環(huán)境稅體系中，從而促進綠色增長方式的形成。

二是全面看待我國環(huán)境稅體系的建立。從OECD的經(jīng)驗來看，我國環(huán)境稅體系的建立應(yīng)當(dāng)全面包含廣義環(huán)境稅的三個方面：既有2016年剛剛通過的環(huán)境保護稅法這樣的單項專門稅種；也有影響環(huán)境的其他稅種，如成品油消費稅，以及全面推進改革的資源稅等；當(dāng)然碳排放交易機制及其相關(guān)的稅收也不應(yīng)缺席，2016年11月國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》明確“2017年啟動全國碳排放權(quán)交易市場”，這是我國實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》承諾的重要保障，也是世界主要國家減少碳排放的重要路徑。同時應(yīng)該看到，環(huán)境稅不是治理環(huán)境的“萬能藥”（陳斌和鄧力平，2016），既需要環(huán)境保護法及相關(guān)政策的出臺，也需要環(huán)保部門等多部門的通力合作（陳文，2015），我們應(yīng)將環(huán)境稅放在環(huán)境保護的體系中來看待，惟此才能產(chǎn)生協(xié)同和正向外溢，這也是OECD成員國發(fā)展環(huán)境稅的基本路徑。

三是關(guān)注環(huán)境稅支出效率問題。陳斌和鄧力平（2016）認(rèn)為，目前對于環(huán)境保護稅收入是專款專用，還是納入一般公共預(yù)算管理使用，還存在爭議，建議環(huán)境保護收入可以分為“兩步走”，即短期內(nèi)可實行專款專用，但長久來看還是要納入一般公共預(yù)算。從已出臺的環(huán)境保護稅法來看，法條雖然未對這一爭議進行明確規(guī)定，但是根據(jù)總則第一條“為了保護和改善環(huán)境，減少污染物排放，推進生態(tài)文明建設(shè)，制定本法”的提法，可以明確即便環(huán)境保護稅收入納入一般公共預(yù)算管理后，環(huán)境保護稅收入依然將主要用于環(huán)境保護，這與陳斌和鄧力平（2016）的展望一致。基于此，對于環(huán)境支出，特別是環(huán)境稅收入支出效率的探討將既是國外研究的熱點領(lǐng)域，也是我國未來亟待回答的現(xiàn)實問題。

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責(zé)任編輯：趙薇薇

① OECD. The OECD database on Policy Instruments for the Environment［EB/OL］. http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/Query_2. aspx?QryCtx=3, 2017-02-21.