城市人口管理問題研究

摘 要：各大城市在國家總體人口發展戰略的指導下，在城市化進程不斷加快的大背景下得到全面發展，具體表現為常住人口和外來流動人口數量增長較快，重心轉移的幅度較大，隨之產生的各項問題也日益顯著。其中由城區人口密度過高造成資源消耗過快，環境污染嚴重、交通基礎設施擁擠不堪、城市公共安全問題，還包括城市管理方面的壓力都引起人們普遍關注。人口作為經濟系統中最基本、最主要的一個變量，它的分布和管理影響人地關系，人口管理問題作為各大城市經濟社會發展中的重要問題，采取怎樣的調控手段和積極措施解決城市人口管理中出現的問題成為關鍵。

關鍵詞：城市化 城市問題 城市人口管理

一、城市人口管理的特征

城市人口管理涵蓋了城市內所有常住人口和流動人口的管理工作，所進行的多是基礎性的管理工作，需要掌握多方面的情況，并且在工作中需要使用大量的時間和人力，因此具有涉及范圍廣、基礎性強的特點；由于城市人口管理工作需要城市內多個職能部門及社會團體協調合作，自上而下完成管理工作，所以參與部門眾多；城市人口流動性大，像人口普查這樣需要掌握準確的數據資料的工作，就必須以一個確定的時間來進行調查，時間性強；城市人口管理工作需要多種技術方面的支持；信息變化快，管理難度大；與經濟社會發展息息相關等特征。

二、城市人口管理的困境與原因分析

1.城市人口快速增長帶來的社會管理壓力。城市人口的快速增加多“歸功于”流動人口數量的增加。流動人口作為城市人口的一部分，是城鄉經濟和社會發展的必然產物，隨著數量的增多，其流動性和不穩定性的特點增加了管理難度。一方面，城市人口的增多對城市社會基礎設施的建設需求增加，城市交通、電力、水氣等需求壓力大。另一方面，外來人口的社會參與感較低，大多沒有基本的歸屬感和認同感，只關心自身經濟效益的增加，對社區和公益活動態度冷漠，這也造成了一系列社會不公的問題。戶籍制度的改革步伐較緩，實際效果不明顯，農業人口在城市很難獲得與當地人平等的福利待遇和社會保障并真正定居下來。最后，由于社會管理方式的粗放化，習慣于突擊式和運動式的管理手段不能真正解決問題。

2.公眾參與城市管理不足。在城市人口管理的實際中，由于城市政府為公眾提供參與的合法性資源不夠充分，公眾參與只是對政治過程中民主參與的模仿，并不等于直接的民主決策，行政過程中的公民參與依然很脆弱。公眾作為城市管理的主體，本應參與到城市管理中工作中，這也是市民意識的體現，但由于多方原因，當前城市管理的公眾參與較少，并未參與城市管理決策、實施及監督的全過程，屬于低層次的參與，存在各種問題。

3.流動人口管理模式與機制存在弊端。流動人口為城市社會經濟發展貢獻了重要力量，但也難以避免的產生一系列社會問題，如流動人口犯罪等，究其原因是現行管理制度和模式無法適應新型城市化發展的要求，使得弱勢群體得不到保障。特別是理念上的偏差，即相關部門對做好流動人口管理工作的認識不足，造成外來人口權益得不到保障現有公共服務和社會管理服務機制不健全，協調不到位，使外來人口在行使相應社區自治與管理權利方面困難。最后，組織體系的不健全造成信息的不及時，管理滯后現象明顯，缺乏有效的監督和評價機制。

4.政府管理存在缺位現象。城市建設雖進入成熟穩定階段，但城市管理相對滯后于城市建設和市民需求，當前城市人口管理不僅依靠專業化部門自上而下進行的指揮管理，還需要各部門間進行統合協調。但政府在管理中也面臨行政成本高的問題，在人口管理與服務方面存在缺位現象。專業管理部門由于機構眾多出現職責不明，各自為政、條塊分割現象，多頭管理和職能交叉，部門間易出現管理越位和相互扯皮推諉責任的問題。政府缺位整體表現為，管理方式的相對落后和政策制度安排上缺乏可操作性。

三、完善城市人口管理的有效對策

1.改革完善戶籍制度。完善城市人口管理，首先在積極落實政策性遷戶、技術技能和投資納稅遷戶的現有渠道外，進一步拓寬現有入戶渠道，可以根據流動人口在城市逗留時間的長短和不同群體對城市需求的差異，分階段的推行戶籍制度改革，提供差別化、層次性服務和福利提供方式使其逐步融入到城市體系中。其次，要提供更加全面的公共服務，主要體現在社會關注的醫療保險待遇、教育均衡化發展等方面的公平問題上，是外來人口與城市當地人口和諧融洽的相處。最后，為保證人口信息的流通性和準確性，實現人口智能化管理，需要建立一個統一的管理信息系統平臺來提高人口管理的服務水平。根據新型城市化要求重視弱勢群體的權益保護，尤其是外來人口政治地位的提高以及參與管理權力的行使，積極探索和實踐新思路。

2. 建立參與式的城市治理框架。城市管理中建立參與式城市治理的框架目標就是促進管理過程中政府與社會建立伙伴關系，共同管理公共事務，解決城市公共問題，實現公共服務的有效供給。因此，一方面要從城市人口管理的多元化主體出發，結合合作形式、圍繞具體問題、找到每一階段設計的參與點，最終在實際管理層面達到政府與社會的融合。另一方面配合政府職能部門的管理組織流動人員參與式管理，發揮其自我管理、自我服務和約束的功能，建立新型組織管理方式，增強社會穩定，推進城市基層民主建設。

3.充分發揮經濟調控手段的作用。城市人口的規模由城市規模決定，如果城市人口規模超越了經濟社會發展狀況和基礎設施的承載力，就會帶來城市問題。城市人口管理的目標歸根到底是有效控制城市人口增長，提高城市人口生活質量，最終達到人口增長與城市經濟和社會發展相適應。因此，人口問題本質上屬于經濟問題，人口調控戰略必須實施重大改變，加強經濟手段的指導與調控，逐步由過去以行政制約為主的直接控制向以利益導向為主的間接調控轉變。具體做法可積極發揮市場價格機制的作用來引導城市人口轉移；通過有意識改變城市總體及各地生活與發展成本來減少市民的居住成本，引導城市人口合理流動。

4.完善城市政府作用。人們對城市政府有著不同的認識，有人認為城市政府不僅提供基本的地方公共產品和服務，而且通過尋求地方收益積極拉動城市發展，在城市經濟發展中起著決定性作用。另外一部分人認為城市政府的作用有限，多是對城市事務的管理、仲裁和調解，在收入分配活動上難以起到真正作用，實際發展中城市在協調上存在矛盾。針對上述問題，要求城市政府從城市治理觀點出發，合理界定與人口管理的界限，在保證政府指導與人口自我管理有機結合的前提下，從政策制度安排以及資金投入上推進城市人口管理。不斷創新管理職能，不僅要繼續承擔城市公共服務的功能，更要在新形勢下承擔如戰略規劃與管理和強化社會沖突管理等新職能，最終實現人口管理戰略的服務化、法制化、集約化和社會化。

四、結語

城市人口問題是城市化加速發展期間的必然現象，是社會管理的基礎，加強人口管理和服務是實現社會管理目標任務的重要保證，是加強和創新社會管理的重要內容。城市人口在城市中從事著各項職業活動，是城市經濟發展的主要參與者，同時也享受著城市提供的各項服務，城市人口的發展與管理直接影響城市經濟的發展。因此就需要客觀分析我國城市人口發展的現狀、了解城市管理中存在的問題及原因，并通過有效對策及時創新地進行解決。

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作者簡介：李新秀（1990.01—）女。民族：漢，山東省濱州市人。天津商業大學公共管理專業研究生在讀。研究方向：當代中國政府管理理論與實踐。