風險傳播視角下社會養老保險管理策略探究

摘 要：當前我國社會養老保險制度面對諸多不確定因素，政府決策時有必要在了解其風險傳播機制的基礎上進行考量。從風險傳播的視角出發，政府必須充分發揮自身職能、創新管理方式、承擔兜底責任，同時政府要積極和媒體、專家學者、公眾進行風險溝通，以保障社會養老保險制度的平穩運行。

關鍵詞：風險傳播 風險放大 社會養老保險 管理策略

現代社會存在著眾多風險，人們對于公共政策的風險感知已成為政府決策的重要依據。養老保險作為關系到全社會公共利益的一項制度，其風險問題不容忽視。為了降低和規避社會養老保險風險，十八大指出，在改善民生和創新管理中加強社會建設，而其重要的環節是統籌推進城鄉社會保障體系建設。在社會養老保險方面，報告提出要整合城鄉居民基本養老保險，逐步落實養老金個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌等措施。由此可見，在風險傳播過程中政府如何制定管理策略和改變政府行為，如何平衡好各個社會主體之間的關系是值得深入研究的。而在如今社會養老保險制度不斷創新的當代社會，政府要協調好與其他社會主體之間的關系，使得中國走上社會養老保險制度創新發展之路。

一、風險傳播相關理論概述

當代社會被各種“不確定”的風險包圍，風險社會的相關理論也隨之應運而生。最早提出風險社會理論的是德國社會學家烏爾里希·貝克，他認為風險社會形成的根源是知識、決策、工業和技術的發展等。在風險社會中，風險無處不在并且在代際、國際之間傳播，而且風險傳播會受經濟權力和文化權力的制約，因此對風險傳播內涵的研究是十分重要的。立足于傳播主體和內容，風險傳播是指在一定的社會、文化、政治語境下，大眾傳媒通過公共風險信息、風險觀點的傳遞以及意義的共享而進行的社會互動。側重于風險傳播與危機傳播的區別，曾繁旭認為風險傳播強調通過與公眾的對話，實現社會共識從而推動公共政策的制定；而危機傳播注重危機化解與形象維護。還有的學者認為風險傳播狹義上指的是風險變為危機前對風險的展示及溝通；而廣義上指的是風險變為危機前和變為危機后的報道。因此，我們可以看出風險傳播具有互動性、目的性和階段性特點。而在風險傳播的過程中，不可避免地會出現風險放大的現象。風險的社會強化機制，在風險傳播過程中通過社會放大站和個體放大站加強風險事件的信號，產生一系列漣漪反應。根據傳播理論，信息在傳輸和接收兩個過程中都會發生信號放大。

綜合以上理論，如圖1所示，公眾影響公共決策的過程是：在風險產生后，公眾對于風險進行風險感知，同時通過其他路徑的風險傳播以及風險放大作用，獲得新的風險感知，從而會影響公眾的行為，最終會影響公共政策的決策和執行。

二、我國社會養老保險的具體內容及風險

由于社會保險領域的逆向選擇和道德風險，個人面臨的許多重大風險（如養老保險）是不能完全由市場提供保險的，這時候政府要作為主要主體來承擔社會保障的職能。

1.社會養老保險的具體內容。社會養老保險有三大支柱，分別是社會基本養老保險、企業年金和職業年金、個人儲蓄計劃和商業養老保險。

1.1支柱一：社會基本養老保險。社會基本養老保險的組成部分主要是城鎮職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險。我國實行現收現付制的社會統籌賬戶和完全積累制的個人賬戶相結合的方式。其中，城鎮職工基本養老保險包括機關事業單位養老保險制度和企業職工養老保險制度。截至2016年底，社會基本養老保險參保人數達到8.9億人，由此可以看出社會基本養老保險具有覆蓋人數廣、影響范圍大的特點。

1.2支柱二：企業年金和職業年金。企業年金和職業年金是補充養老保險。企業年金是職工自愿參加，自愿選擇經辦機構的一種輔助性養老保險。而職業年金是機關事業單位及其工作人員在強制參加基本養老保險基礎上繳納的補充養老保險。因為企業年金具有自愿性，而機關事業單位的職業年金具有強制性，因此機關事業單位仍然占有很大優勢，在一定程度上造成了不公平現象。

1.3支柱三：個人儲蓄計劃和商業養老保險。目前在我國個人儲蓄計劃和商業養老保險的覆蓋范圍較小，但是隨著社會養老保險制度的不斷改革，第二和第三支柱的作用將會越來越重要。

2.社會養老保險的風險。風險的兩個重要特征即為不確定性及其影響，社會養老保險也存在一定的不確定性以及不確定性所帶來的影響。

2.1社保資金缺口嚴重，第一支柱依存度過高。近年來，我國養老金支付缺口巨大，很多省份的個人賬戶存在空賬運行的現象。同時，我國社會養老保險對于第一支柱的依存度過高，而本應該發揮重要作用的第二和第三支柱并沒有起到太大作用，導致我國對于社會基本養老保險的公共財政支出負擔過重。

2.2大眾媒體的負面報道導致群眾信任度降低，參保意愿降低。隨著大眾媒體的迅速發展，門戶網站和社交媒體上對于社會養老保險相關問題（如社保資金存在巨大缺口、養老金不公、延遲退休等）進行了大幅度負面報道，使得公眾對于社會養老保險政策的信任度降低。如果群眾對于政策產生信任危機，會導致其參保意愿大幅降低，進而導致社會養老保險政策的執行困難。

2.3資源分配不公以及城鄉差距和地區差距大，產生負面效應。我國對于城鎮職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險政策的差異較大，相較來說，城鄉居民社會養老保險的繳費太低，額度太少，起不到社會基本養老保險應有的保障作用。同時，東部發達地區較中西部欠發達地區而言，社會基本養老保險的保障作用更強。這樣導致鄉村和欠發達地區的公眾感知公平降低，產生一定的負面影響，帶來新的風險隱患。

三、社會養老保險風險的社會放大

根據風險社會的放大框架（SARF）進行我國社會養老保險分析時，可以從信息源、信息渠道、社會放大站、個人放大站、機構與社會行為五個不同的階段入手。

1.信息源。信息源使得風險事件轉化為風險信號，進而形成具有個體意識的信息流，主要包含個體經歷和溝通。在實際社會養老保險研究中，個體經歷包括年齡、性別、收入水平、撫養子女數量、健康狀況、居住地等因素；而溝通包括與周圍的人、熟悉的人討論社會養老保險的潛在風險和信任程度等問題。擁有不同個體經歷和溝通層次的公眾對于社會養老保險風險的承受能力也不同。年齡較高、收入水平較低的人更傾向于放大風險，同時社會養老保險潛在問題溝通而產生的不信任的群聚效應容易放大風險。

2.信息渠道。信息渠道將風險信號匯成信息流，然后流過兩個主要的傳播網絡：專業信息交易者和非正式的社會網絡。專業信息交易者主要指專家，而專家發布的關于社會養老保險的信息是否會贏得公眾信任也值得進一步研究。非正式的社會網絡主要指騰訊、新浪等門戶網站和微博、微信等社交平臺，公眾對這類社會網絡的信任度相較于專業信息交易者來說較低。但非正式的社會網絡容易迅速讓眾多社會個體產生群體風險意識，進而造成社會養老保險風險恐慌，影響其公眾行為。

3.社會放大站。社會放大站是指組織的結構、功能和文化之類的因素會影響到風險信號的放大或弱化，主要包括輿論引導者、文化與社會團體、政府機構、志愿組織和新聞媒體。在社會養老保險領域發揮明顯作用的主要包括政府機構以及新聞媒體。政府機構作為政策制定、執行、反饋的主體，它的行為以及公眾對政府機構的信任程度對公眾風險感知程度至關重要。良好的政府形象、負責的工作態度以及兜底責任的承諾都會降低公眾對社會養老保險的風險感知，反之則會放大風險。而新聞媒體傳播就像是風險放大的擴音器，擴大了風險事件的社會影響力，對養老金不公、參加社會養老保險可能泄露個人信息的報道會降低公眾對社會養老保險的信任度，放大其社會風險。

4.個人放大站。在個體放大站中，由于社會個體的多樣性，個體對于風險信息會存在選擇性過濾、解碼、評估與解讀等情況，而且綜合個人的社會背景再次處理風險信息時就會受到信任、恐懼等心理因素的影響。在社會養老保險領域中，個人對社會養老保險的感知經濟風險、時間風險、心理風險、社會風險會影響風險的社會放大，同時個人對于社會養老保險風險的可接受性程度也是政策改革風險是否會放大的重要衡量指標。

5.機構與社會行為。作為風險社會放大框架的最后一個階段，機構與社會行為對于風險的社會放大作用尤為重要，它起到了一個緩沖的作用。機構與社會行為階段主要包括態度或態度變化、政治與社會行為、組織性回應、社會抗議。而針對社會養老保險領域，機構與社會行為包括完善社會養老保險轉移接續政策、養老金全國統籌、劃轉國有資本充實社會養老保險基金、提高社會養老保險服務機構的管理水平、調整計劃生育政策等；組織性回應包括延遲退休年齡、養老金并軌制等。如果政府嘗試把社會養老保險政策的改革態勢從公眾的關切中轉移開，則會進一步加大公眾的風險感知，起到適得其反的效果。

四、風險傳播視角下的管理策略

1.大力發展經濟，協調好三大支柱的關系。社會養老保險風險傳播的主要緣由之一便是社保資金缺口嚴重，因此，政府要堅持大力發展經濟，確保社會基本養老保險的財政投入。同時政府要不斷創新管理政策，通過引入“自動加入”機制來提高企業年金參與率等方式逐步擴大第二支柱的比重，通過政府鼓勵來擴大第三支柱的比重，進而協調好三大支柱的關系，改變第一支柱占絕對主導的局面。

2.政府與專家學者、大眾傳媒和公眾之間建立良好的溝通和反饋機制。多元傳播主體溪流的匯集，使得風險傳播溝通和反饋機制的運用顯得至關重要。一方面，政府可以通過專家和公眾的聽證會來討論社會養老保險政策的改革事項；另一方面，專家和公眾可以通過大眾媒體的方式來監督政府的社會養老保險工作，例如是否將社會養老資金挪作他用。在良好的溝通和反饋的基礎上，政府應該營造積極的社會制度環境，提高人民生活水平，真正實現人民老有所養，老有所依。

3.在風險預警、應急和恢復的三個階段實現聯絡機制。政府要積極建立社會養老風險應急機制與政策評價系統，在風險前—中—后的全過程進行風險預警、應急和恢復。在風險預警階段，政府應該及時做到信息公開，對于誤傳的風險進行澄清，對于確實存在的風險進行解釋；同時公眾和媒體應該做到積極溝通表達自身意愿。在風險應急階段，政府要積極采取行政措施來應對風險，避免公眾對社會養老保險風險的恐慌演變成群體性事件。而在風險恢復階段，政府應該進行反思，與專家、公眾一起合作尋求社會養老風險改革的最佳路徑。

五、結語

面對社會養老保險領域的風險和風險傳播，政府必須發揮自身職能在綜合考量的基礎上謹慎做出公共決策；媒體必須要做到真實報道、客觀評價，從而避免社會風險放大而引起的公眾恐慌；專家學者應該通過學術研究幫助政府更好地制定相關政策；公眾應該做到理智地和積極地參與到社會養老保險政策的議程設置中。

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[9]數據來源：人力資源和社會保障部2016年第四季度新聞發布會.

[10]鄭秉文在發布《中國養老金發展報告2016》時提出的機制.