蘇南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的鄉(xiāng)村社區(qū)治理問(wèn)題與對(duì)策研究

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)的蛻變與轉(zhuǎn)型，社會(huì)治理的著眼點(diǎn)不僅僅在于城市的良性發(fā)展，還在于鄉(xiāng)村地區(qū)的善治。鄉(xiāng)村承載著村民的日常生產(chǎn)、生活與活動(dòng)，是維系村民間相互感情的公共空間，是傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”文化的延續(xù)。鄉(xiāng)村社會(huì)治理是我國(guó)社會(huì)治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的滯后，制約著我國(guó)社會(huì)綜合治理的進(jìn)一步提升。

關(guān)鍵詞：新公共管理 社區(qū) 社區(qū)治理 鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)

一、引言

在漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中，在人類(lèi)的發(fā)展進(jìn)化史上，農(nóng)耕文明一直都扮演著極其重要的角色，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不僅決定了農(nóng)民的生活方式，也決定了基層群體的管理形式。提高鄉(xiāng)村社區(qū)的治理能力，是我國(guó)政治社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。在我國(guó)處于加快建設(shè)城鎮(zhèn)化以及國(guó)家大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要時(shí)期，基層組織尤其是鄉(xiāng)村社區(qū)管理的發(fā)展與創(chuàng)新，越來(lái)越成為學(xué)術(shù)界和社會(huì)普遍關(guān)注的議題。

二、蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村社區(qū)治理的現(xiàn)狀分析

蘇南，主要是指蘇州、無(wú)錫、常州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。蘇南地區(qū)是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也是我國(guó)政治改革的前沿地帶。從新中國(guó)成立以來(lái)，蘇南任地區(qū)根據(jù)自身地區(qū)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)出了卓有成效的鄉(xiāng)村治理模式，比較典型的模式有“蘇南模式”、“富人治村”模式，“政社互動(dòng)”模式。

1.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為牽頭的“蘇南模式”。20世紀(jì)80年代，基于蘇南特色的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式，費(fèi)孝通先生率先提出了“蘇南模式”。所謂蘇南模式，是指在我國(guó)江蘇省南部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，該區(qū)域的農(nóng)民在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的引導(dǎo)下，以創(chuàng)立集體經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)辦和村辦企業(yè)的方式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的鄉(xiāng)村重構(gòu)模式。21世紀(jì)以來(lái)，為創(chuàng)新發(fā)展路徑，蘇南地區(qū)基層政府開(kāi)始實(shí)施政企分開(kāi)的舉措，推行以社區(qū)所有制為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主、基層政府推動(dòng)為主的新型蘇南模式。

2.帶有魅力型權(quán)威因素的“富人治村”模式。在我國(guó)長(zhǎng)期的歷史文明中，尤其是在鄉(xiāng)村治理史上，鄉(xiāng)村精英治理鄉(xiāng)村一直都占有重要的地位。在封建時(shí)期，其主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村精英依靠國(guó)家自上而下延伸的保甲制和鄉(xiāng)村內(nèi)享有社會(huì)性權(quán)威的權(quán)勢(shì)人物的影響，共同治理鄉(xiāng)村。近代以來(lái)，這種帶有魅力型權(quán)威的精英治村方式仍占有重要地位。“富人治村”是指在鄉(xiāng)村社區(qū)的村民中，少數(shù)先致富的村民，因其突出的辦事能力和人格魅力，并獲得村民認(rèn)可的社會(huì)性權(quán)威，在處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)中起著主導(dǎo)型的作用。

2.3村民精英自治型的“政社互動(dòng)”模式。“政社互動(dòng)”模式，是政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的簡(jiǎn)稱(chēng)。在2008年時(shí)，江蘇蘇州太倉(cāng)市委市政府組織召開(kāi)一系列專(zhuān)家研討會(huì)，經(jīng)過(guò)反復(fù)上下協(xié)商后，在全國(guó)率先出臺(tái)互動(dòng)綱領(lǐng)提出“政社分開(kāi)”新思想，剝離舊有的行政責(zé)任制，把它改為簽訂《委托協(xié)議》的形式、并實(shí)施“雙向評(píng)估”機(jī)制等一系列舉措的方式，決定在全市開(kāi)展“政府放權(quán)、社會(huì)善治”的創(chuàng)新實(shí)踐。由此，“政社互動(dòng)”模式應(yīng)運(yùn)而生。

三、當(dāng)前蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的主要難題

從上文可以得知，雖然蘇南地區(qū)在推動(dòng)鄉(xiāng)村自治和促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面都做出了突出貢獻(xiàn)，取得了驕人的成績(jī)。但我國(guó)在鄉(xiāng)政村治方面還處于探索階段，相關(guān)機(jī)制尚不完備，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不夠成熟，公民參政的意識(shí)也不夠強(qiáng)烈，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)村治理仍面臨著一系列的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

1.現(xiàn)行行政管理體制陳舊，職能界定不明確。我國(guó)《村委法》明確規(guī)定，村委會(huì)是我國(guó)的基層群眾性自治組織，但實(shí)際上多數(shù)地方村委會(huì)必須執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定和命令，并辦理他們交代的各項(xiàng)事宜。這種帶有強(qiáng)制性色彩的集權(quán)型政府行政管理體制，不僅沒(méi)有具體界定各級(jí)政府的職能范圍，職責(zé)權(quán)限，同時(shí)，還因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常分派臨時(shí)性任務(wù)而充滿(mǎn)隨機(jī)性，因其嚴(yán)格的組織紀(jì)律性，下級(jí)政府尤其是基層政府總是處在忙于應(yīng)付上級(jí)行政機(jī)關(guān)的狀態(tài)。

2.社區(qū)管理人員能力缺失。從當(dāng)前來(lái)看，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)村社區(qū)管理人員總體呈現(xiàn)出管理觀念落后，管理能力的欠缺的跡象，這種不足主要表現(xiàn)為封閉的村委工作人員，不能滿(mǎn)足鄉(xiāng)村社區(qū)日益開(kāi)放的發(fā)展趨勢(shì)。近年來(lái)，中央政府明確了建設(shè)社會(huì)主義和諧新農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略后，出臺(tái)了許多切合民情，有利于鄉(xiāng)村自治發(fā)展的政策，然而，由于社區(qū)管理人員的工作能力與其職權(quán)難以匹配，文化素質(zhì)較低，工作人員的懶政思想盛行，服務(wù)型管理的意識(shí)不強(qiáng)，傳統(tǒng)“行政化”管理的色彩濃厚等因素，許多關(guān)于鄉(xiāng)村的政策及法律法規(guī)得不到很好的貫徹實(shí)施。管理能力滯后的村委工作人員，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.社區(qū)功能不完備。黨的十八大提出了加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制方針政策，主要涉及了城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面，以推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村社區(qū)還面臨著社區(qū)整體性功能不齊備的難題：第一，鄉(xiāng)村社區(qū)缺乏足夠的管理資金，資金不足是制約鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)和管理的主要因素；第二，鄉(xiāng)村社區(qū)缺乏完備的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施，包括文化娛樂(lè)設(shè)施、醫(yī)療保健設(shè)施和教育設(shè)施等；第三，社區(qū)社會(huì)組織的短缺，尤其是專(zhuān)業(yè)型社工的稀少，不能夠在社區(qū)開(kāi)展豐富多彩的活動(dòng)，很好地滿(mǎn)足村民更高層次的生活需求。這些不完備的社區(qū)功能，使得鄉(xiāng)村社區(qū)居民的生活單一，制約了鄉(xiāng)村社區(qū)的多元化發(fā)展。

四、鄉(xiāng)村社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型與新型管理機(jī)制的創(chuàng)建

在推進(jìn)新型鄉(xiāng)村社區(qū)的建設(shè)中，基層政府要積極轉(zhuǎn)變觀念，將基層政府大量的服務(wù)職能下放到鄉(xiāng)村社區(qū)，全面落實(shí)為公眾服務(wù)的宗旨，使政府職能的缺位、錯(cuò)位、越位等問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮艿臏?zhǔn)確定位，使政府由管理越位到退位，由服務(wù)缺位到補(bǔ)位。村委會(huì)一直都是鄉(xiāng)村自治的主導(dǎo)力量，村委會(huì)要跳出自己是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下設(shè)機(jī)關(guān)”的誤區(qū)，積極履行基層群眾性自治組織的職責(zé)，擴(kuò)大基層民主，提高村民的公共參與意識(shí)，實(shí)現(xiàn)村民自治。

1.建設(shè)法制型的鄉(xiāng)村社區(qū)。黨的十五大確立了依法治國(guó)的治國(guó)方針，十八屆四中全會(huì)上更是提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求，而鄉(xiāng)村社區(qū)的法制建設(shè)也是我國(guó)依法治國(guó)建設(shè)的重要組成部分。由此可以看出，法治化的長(zhǎng)效機(jī)制是鄉(xiāng)政村治的保障，鄉(xiāng)村社區(qū)只有實(shí)現(xiàn)法制性管理，村民在享有自治權(quán)利的情況下，才能更好地促進(jìn)鄉(xiāng)政村治，為建設(shè)社會(huì)主義法治化國(guó)家奠定基礎(chǔ)。

2.村規(guī)民約的約束。村規(guī)民約是由生活在同一鄉(xiāng)村社區(qū)的村民在生產(chǎn)、生活中依照當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗，結(jié)合本村實(shí)際，制定的約束村民行為規(guī)范的規(guī)章制度。村規(guī)民約屬于自治性規(guī)范，也即是一種道德規(guī)范，是村民自我約束的管理方式。“村規(guī)民約”的實(shí)施，把“揚(yáng)善而不是懲惡”的管理方式引進(jìn)到鄉(xiāng)村治理中，讓廣大村民自覺(jué)主動(dòng)地參與社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，衛(wèi)生治理，開(kāi)展文化娛樂(lè)活動(dòng)等村務(wù)管理中來(lái)，有利于提高村民自我管理的主動(dòng)性，增強(qiáng)社區(qū)村民間的凝聚力，推動(dòng)鄉(xiāng)村自治的有序發(fā)展。

3.加強(qiáng)社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)，培育村民公民意識(shí)。從蘇南鄉(xiāng)村社區(qū)的發(fā)展史來(lái)看，一直有著精英參與治理鄉(xiāng)村事務(wù)的傳統(tǒng)。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和飛速發(fā)展，封閉的鄉(xiāng)村管理人員，不能滿(mǎn)足鄉(xiāng)村社區(qū)日益開(kāi)放的發(fā)展趨勢(shì)。村委工作人員的能力如何，直接關(guān)系到是否能很好地貫徹落實(shí)中央政府的方針政策，也間接影響著群眾的行為，影響新型鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程。因此，社區(qū)要聘用高素質(zhì)的管理人才，定期培訓(xùn)這些村委工作人員，加強(qiáng)社區(qū)的人才隊(duì)伍建設(shè)，并帶動(dòng)村民參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性，培育村民的公民意識(shí)。

五、結(jié)語(yǔ)

從古至今，我國(guó)一直是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口占有全國(guó)人口的絕大多數(shù)。所以，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村治理都是我國(guó)的國(guó)家、社會(huì)治理的重要組成部分。新時(shí)期關(guān)于如何善治鄉(xiāng)村的課題，是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù)，也是我國(guó)推進(jìn)建設(shè)小康社會(huì)的重要組成部分。鄉(xiāng)村的善治，需要有完善的鄉(xiāng)村社區(qū)管理機(jī)制做保障，較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體做助推器，村民強(qiáng)烈的公民意識(shí)做支撐，鄉(xiāng)村精英的治理能力做后援等治理體系的支撐，充分調(diào)動(dòng)村民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，促進(jìn)村民自治，建設(shè)和諧美好鄉(xiāng)村。

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作者簡(jiǎn)介：張國(guó)富（1994.07—）男。民族：漢。貴州甕安人。碩士在讀。主要研究：社區(qū)治理。