以PPP模式助推“一帶一路”沿線國家基礎設施投資法律問題

摘 要：“一帶一路”沿線國家投資市場廣闊，但風險重重，特別是東道國投資壁壘和中國企業的經營問題更減緩了我國企業投身“一帶一路”沿線國家基礎設施投資建設的步伐。為此必須在國內改善政府考核機制，制定鼓勵措施，強化政治和經貿交往，全面發揮自貿區戰略，推動國內企業“走出去”。

關鍵詞：一帶一路 投資壁壘 考核扶持 監督管理

一、引言

《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱愿景與行動）指出，要優先打通缺失路段，暢通瓶頸路段，配套完善道路安全防護設施和交通管理設施設備，提升道路通達水平。為此，國家必須完善對“一帶一路”沿線國家投資制度設計，通過建立對“一帶一路”沿線國家一整套管理體系，支持和鼓勵國內企業通過PPP模式參與到“一帶一路”沿線國家的基礎設施建設，從而開啟我國對外投資發展的新篇章。

二、悖論：機遇與挑戰并存

1.機遇：巨大的市場潛能。“一帶一路”沿線國家的基礎設施建設薄弱，市場前景廣闊。如印尼在東盟十國中屬于富裕國家，2014年GDP達到8350億美元，但從公開報道來看，印尼2014年底的國家鐵路里長為5434公里，預計2019年將增加到8692公里，物流成本占GDP的比重為23.5%，預計2019年降低到19.2%。而同期，雖然中國的大陸國土面積約為印尼的5倍，但鐵路總里程是印尼的20余倍，物流成本占GDP的比重約為18%，低于印尼5.5個百分點。其他“一帶一路”沿線國家中，國民經濟水平和基礎設施發展情況不如印尼者比比皆是，落后的基礎設施建設嚴重制約著這些國家經濟發展水平的提升，我國對“一帶一路”沿線國家開展基礎設施投資建設不但大有可為，而且應有所為。

2.挑戰：落后的市場制度。與一般海外基礎設施投資建設不同，除新加坡、韓國等少數國家外，“一帶一路”沿線國家大多為發展中國家，人均GDP水平較低，市場經濟發展水平不高，這導致在“一帶一路”沿線國家開展基礎設施投資建設有其特殊性。

一是政治風險高，很多一帶一路沿線國家政權變化頻繁，典型的如泰國，東道國政府執政時間短，執政理念變化快，導致國家經濟決策變化頻繁，國家政治法律不穩定，本屆政府承諾事項在下屆政府可能就會變成一紙空文，項目投資失敗幾率極大。二是信用等級差，世界銀行《2015年營商環境報告》、大公國家和地區信用等級報告都認為，很多“一帶一路”沿線國家的信用等級不佳，這導致外國投資熱情低，國家的整體融資能力差。三是法律不健全，特別是在投資立法方面，起步晚、發展速度慢，新舊法規更迭速度快，相互沖突和矛盾問題多。

三、反思：PPP模式引領企業走出去面臨諸多障礙

1.投資壁壘。一是準入壁壘，如中鋁集團斥資140.5億美元收購力拓集團的礦產品開采業務，最終因澳大利亞政府的阻礙而功虧一簣；中海油并購優尼科公司也同樣遭遇到來自美國國內的政治抵抗導致投資失敗。二是經營壁壘，如緬甸密松水電站項目，由于中國企業在緬甸的環境保護問題而被叫停，再比如中國的斯里蘭卡港口城項目，由于斯里蘭卡國內政治選舉問題而在今年年初停工數月。三是退出壁壘。如中遠集團的希臘港口項目在希臘新政府上臺宣誓的當天就被叫停私有化進程，面臨被國有化和征收風險。

2.企業問題。一是經營不夠規范，如在《采礦公平：管理全非洲的自然資源》的報告中，安南嚴厲抨擊了外國企業在非洲殺雞取卵、傷害非洲的投資行為，特別對中國在非洲的不透明、缺乏社會責任的做法提出批評。二是權力義務失衡，如中鋁公司收購力拓集團案件中，中方僅象征性設定了1%的違約金，導致力拓公司不惜以支付違約金為代價單方面撕毀合作協議，使中鋁公司損失達到近90億元。三是項目交流不暢，如2005年，中石油在并購哈薩克斯坦石油公司PK項目時，政府就擬通過一項對資源法的修正案，意圖阻止中國企業對哈薩克斯坦石油公司的收購，2007年，哈薩克斯坦又通過石油修改法案，授權政府可以單方面解除與外國石油公司簽訂的石油開采合同，從而阻止外國公司并購本國石油公司。另外，有些中國企業對外投資過程中利用當地的法律空白，過度開發當地資源造成環境退化，而這在國內缺少監管和懲處，亟需規制。

四、亮劍：完善“一帶一路”沿線國家基礎設施投資法律保障機制

1.構建支持企業參與“一帶一路”基礎設施建設的國內法體系。

1.1考核扶持體系。目前，很多地方政府幫助企業“走出去”的動力不足、辦法不多、支持不夠，這一方面源于很多省市政府并沒有將OFDI（Outward Foreign Direct Investment，對外直接投資）納入到地方政府的整體考核體系之中；另一方面，從增加地方政府稅收角度來看，引進內外資到本地發展更能在短期內提高地方政府的稅收水平和財政水平，更能體現本屆政府的工作政績和業績，也為地方政府發展新的項目提供了發展資金，鮮有地方政府對企業的對外投資項目進行補貼，這就導致“一帶一路”戰略實施停留在國家層面，難以發揮其整體戰略效果。為此，必須強化各省級政府的OFDI考核評估，大幅提高考核評估權重。由中國人民銀行和地方統計部門聯合對地方OFDI數據進行統計通報，由發改委對“一帶一路”沿線基礎設施投資項目進行跟蹤統計和定期巡查，避免地方政府數據統計的隨意性。

1.2監督管理體系。建議建立針對“一帶一路”沿線國家基礎設施投資的監督管理機制，鼓勵“走出去”的企業在國際上維護中國的整體國際投資形象，嚴格遵守東道國法律制度，避免惡性競爭。從監管主體來看，民營企業歸口發改委和商務部，國有企業歸口國資委；從監管內容來看，主要監督國內注冊的實體企業或者國外主要投資企業的國內控股企業在參與“一帶一路”沿線國家基礎設施建設過程中違反東道國法律的行為，特別是違反東道國投資法、勞工法、環境保護法和知識產權法等法律的行為；從懲罰機制來看，可以采取取消國內優惠補貼、禁止相關企業和主要責任人員參與對外項目投資、在國際上建立起針對具有不良投資記錄人員的通報等措施。

2.完善企業的PPP運作模式。

2.1規避民俗習慣。有些國家的國民對于外國參與PPP項目的運作和收費本身就持抵制態度，比如英國M6收費公路項目，由于民眾對使用者付費機制的強烈抵觸，導致項目延誤長達8年。可行的解決方法是采用影子收費的模式，如波蘭華沙S8快速路項目，項目公司按照公路通行量向政府收費，政府將項目的運營成本分攤到每一個建設周期之中，從而全面降低了民眾的抵觸心理。

2.2規避市場風險。基礎設施投資周期較長，在其運作過程中會產生各種市場風險，從而導致項目失敗，如德國的羅斯托克瓦諾隧道項目，建成之后，由于經濟危機，導致當地的經濟水平大幅下滑，就業率屢創新低，附近的居民大規模移民，導致隧道通行人數嚴重不足。該類市場問題最終還是需要市場模式解決，比如在PPP合同中設計相應的延展條款，允許在發生重大市場因素變化后延長項目的民間資本運營時間，從而確保項目能夠收回相應的成本費用。

2.3規避法律風險。從基礎設施項目投資的角度來看，凡基礎設施投資都必須首先要全面了解東道國的法律，務必要了解東道國的環境保護法、動植物保護法、勞工法、知識產權法等，通過對當地法院和投資制度的詳細梳理，在準確判斷的基礎上提出定價，避免再出現像波蘭A2公路建設項目一樣，在建設規劃中不考慮當地動植物保護的特殊問題。

3.積極與“一帶一路”沿線國家建立起良好的經貿交流機制。經濟發展永遠不能限定于經貿領域，而是政治交往的延續，因此，與“一帶一路”沿線國家建立起良好的政治互信、強化日常聯絡、深化多邊協作，并在此基礎上充分釋放自貿區制度優勢，才能真正推動“一帶一路”戰略順利走下去。

參考文獻：

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