現代職業教育混合所有制辦學研究

[摘要]現有辦學體制存在公辦職業院校產權單一、辦學自主權較弱、辦學活力不強，民辦職業院校投資主體重經濟利益、輕辦學質量等矛盾，文章在分析當前職業教育辦學體制改革現實需求和理論溯源的基礎上，根據不同產權狀態對職業教育混合所有制辦學模式的樣態進行解析，重新搭建了現代職業教育混合所有制辦學的運行機制，為國家進一步大力發展職業教育提供了理論支撐和行動依據。

[關鍵詞]現代職業教育 混合所有制 現實需求 理論溯源 運行機制

[作者簡介]俞林（1979- ），男，江蘇姜堰人，無錫職業技術學院無錫現代職業教育研究中心，副教授，在讀博士。（江蘇 無錫 214121）崔景貴（1968- ），男，江蘇海安人，江蘇理工學院副校長，教授，博士，博士生導師。（江蘇 常州 213001）

[課題項目]本文系2017年度全國教育科學規劃教育部重點項目“職業院校多元主體混合所有制辦學模式研究與實踐”（項目編號：DJA170315，項目主持人：周桂瑾）和2016年江蘇省教育科學“十三五”規劃重大課題“加快發展江蘇現代職業教育體系研究”（課題編號：A/2016/02，課題主持人：崔景貴）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）16-0014-05

“混合所有制”本屬于經濟領域的專業術語，即“財產權、所有權歸屬不同性質主體的一種經濟形式”。①在我國30多年的經濟轉型改革中，混合所有制是國企改革選擇的方向，是我國經濟體制改革最成功的標志之一。2014年，國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》指出，“要積極探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與職業教育辦學”。②由此，混合所有制這一經濟領域的思維模式開始迅速應用于現代職業教育制度改革。職業教育為什么要積極探索混合所有制、股份制等辦學模式？究其原因，是經濟體制改革、職業教育辦學體制和學校制度建設等的現實需求。文章首先對職業教育混合所有制辦學的現實需求進行了深層次探究，然后對職業教育混合所有制辦學的支撐理論進行了歸納總結，再在此基礎上，探索了職業教育混合所有制辦學治理和制度設計，以此指導現代職業教育資源優化配置，提升職業教育的辦學活力。

一、職業教育混合所有制辦學的現實需求

提升教育質量是職業教育生存和發展的生命線，也是職業院校創新發展的核心工作。如何提升職業教育質量？體制機制創新發展是根本，它可以解決職業教育質量提升和層次跨越的問題。

1.國家經濟體制深化改革必然之需。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要積極發展混合所有制經濟，并強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。發展混合所有制經濟對于各類所有制企業產權流動和重組、資本優化配置的作用顯著，并通過國有企業、集體企業和非公有制企業產權結構調整，促進現代企業制度建立。當前我國正處于經濟社會發展的重大轉型期，經濟結構轉型升級對人才的需求結構也發生了巨大變化，對技術技能型人才的需求結構也隨之變化。職業教育作為技術技能型人才培養的主體和輸出者，應當也必須主動承擔培養高素質技術技能型人才的重任，積極適應經濟社會發展變化，不斷提升技術技能型人才培養質量。這就必須從職業教育體制機制這一源頭出發，積極引入社會資本參與職業教育，從而既能解決現有辦學體制中公辦職業院校產權單一、辦學自主權較弱、辦學活力不強的問題，又能解決民辦職業院校投資主體重經濟利益、輕辦學質量的矛盾，最終提升職業教育質量，增強辦學活力。

2.現代職業教育體系活力激發之需。職業教育混合所有制與傳統公辦體制和民辦體制相比，具有天然優勢，能有效化解公辦職業院校產權單一、辦學自主權較弱、辦學活力不強與民辦職業院校投資主體重經濟利益、輕辦學質量之間的矛盾。目前我國職業教育體系還需進一步完善，職業教育的民辦性、經濟性、職業性與公益性無法有效兼容。對于公辦職業院校來說，政府是唯一舉辦者，產權單一，辦學自主權較弱、辦學活力不強；對于民辦職業院校來說，主要是企業等社會力量參與辦學，易出現因重經濟利益而忽視辦學質量的嚴重問題。這就勢必需要一種新的辦學體制——混合所有制，它既能有效解決公辦職業院校的困惑，又能化解民辦職業院校的矛盾。

3.校企深度產教融合效能提升之需。當前，政府是公辦職業院校的唯一舉辦者和管理者，職業院校的辦學資金全部來自政府，使得職業院校的辦學活力較弱，很少會與企業進行深度融合，培養技術技能型人才。政府在管理公辦職業院校的過程中往往行政干預較多，導致企業不愿意參與職業教育。“再加上政府對權力邊界的界定較為模糊，經常出現、濫政亂政、懶政缺位等現象。”③另外，公辦職業院校因辦學經費穩定可靠，無任何危機意識，一般會嚴格按上級指示辦事，不會主動思考學校的發展戰略，導致公辦職業教育辦學活力低下。根據職業教育本質屬性的界定，我們認為，職業教育若要培養符合社會需求的高素質技術技能型人才，必須貼近現實社會，積極探索工學結合、校企合作的產教融合道路。混合所有制辦學既能滿足政府、學校追求職業教育質量的需求，又能滿足企業追求經濟利益的屬性，是校企深度產教融合效能提升的必然之路。

4.明確辦學定位與育人質量提高之需。“職業教育以培養技術技能型人才為目標，故職業院校教師應主要傳授技術技能。”④因此，職業院校應當明確自身的辦學定位，強調實踐教學，培養學生的實踐動手能力，為經濟社會轉型升級培養相應人才。現實中，絕大多數職業院校的辦學定位不明確，使得職業院校的專業設置不契合社會需求，課程體系構建無法體現實踐性，人才培養目標較模糊。事實上，作為用人單位，企業最有權力對人才培養規格發言，最了解社會對技術技能型人才的需求和要求。因此，職業院校的辦學定位、人才培養規格、專業設置及課程體系構建等都需要企業切實參與。職業院校的辦學定位關系著學校的發展方向，決定著學校教學、科研、服務等工作的效能。因此，職業院校推行混合所有制辦學，既能激發學校的辦學自主權，又能充分吸引企業參與辦學，進而有利于職業院校明確辦學定位，為社會培養出合格的技術技能型人才。

二、現代職業教育混合所有制運行的理論基礎溯源

1.沖突理論——根源。許多研究認為，社會制度變遷由利益沖突引起，通過沖突達到變革目的，最終超越傳統實現融合，形成新制度。由此可知，“沖突是一切制度變遷的動力和根源。”⑤20世紀50年代中后期，西方社會學流派提出了沖突理論，認為社會生活中的沖突是社會變遷的動力和源泉。1956年，科瑟爾在其著作《社會沖突的功能》中最早提出了“沖突理論”，認為沖突在一定條件下具有保證社會連續性、減少對立兩極產生的可能性、防止社會系統的僵化、增強社會組織的適應性和促進社會整合等功能。1957年，達倫多夫在其著作《工業社會中的階級和階級沖突》中提出，社會組織是不斷尋求均衡的社會系統，在一定條件下，利益群體為了相關利益會投入公開的群體沖突，進而使得社會組織內部權威和權力再分配，社會暫時趨于穩定與和諧，并進入另一輪爭奪權力的沖突。1961年，賴克斯在其著作《社會學理論中的關鍵問題》中提出，沖突雙方通過尋找能夠滿足自身單方面利益的手段，打破權力平衡，進而產生沖突。1975年，柯林斯在其著作《沖突社會學：邁向一門說明性科學》中提出，社會結構是行動者的互動模式，是在行動者不斷創造和再創造的過程中產生并得以持續的。

總之，“整個社會大系統是一個充滿沖突的系統，制度變遷也是由社會系統沖突導致的。”⑥作為子系統，職業教育發展也是一個充滿沖突的系統。因此，混合所有制是職業教育發展到目前這一階段的必然選擇。這一制度導致職業教育領域新規范的產生、各利益相關方的沖突，進而導致職業教育制度的更新和發展。

2.公共產品理論——根基。公共產品理論是新政治經濟學的一項基本理論，是正確處理政府與市場關系、政府職能轉變、構建公共財政收支、公共服務市場化的基礎理論。20世紀50年代，薩繆爾森在《公共支出的純理論》一書中對公共產品進行了界定，認為純粹的公共產品或勞務是每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務消費的減少。根據此定義，薩繆爾森認為公共產品或勞務效用具有不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性三方面的特征；產品可以分為公共產品、私有產品及準公共產品三大類。

我國教育分為義務教育、非義務教育兩大類，其中，義務教育納入公共產品范疇，非義務教育則納入準公共產品范疇。職業教育理應納入準公共產品。職業教育無論是招生、就業還是吸引資金投入等方面，均具有一定的競爭性，但因利益相關方較多，又體現出一定的排他性。一般而言，利益相關方越多，利益分配就越復雜，越要有合適的體制加以解決。此時，混合所有制就成為一種合適的、能解決相關矛盾的制度安排。鑒于職業教育是準公共產品，發展到一定階段勢必要求辦學體制契合時代變遷的需要，這也為混合所有制改革提供了基礎。

3.成本分擔理論——根據。20世紀70年代，D.約翰斯通提出了成本分擔理論，并將該理論應用到教育領域，認為教育的利益相關方包括政府、社會、企業和受教育者；無論在任何國家，教育成本理應由政府、社會、企業及學校等各方承擔。職業教育屬于準公共產品，不能像私人產品那樣完全由私人支配。職業教育成本除了看得見的學雜費等，還有看不見的隱性成本。因此，職業教育除了要關注顯性的人才培養成本外，還應關注人才培養質量提升過程中所涉及的社會各利益相關主體的成本。譬如，要提高人才培養質量，必須將學校與企業進行深度融合，此時就出現了企業成本、社會成本等，誰來承擔這些成本？誰會主動承擔這些成本？這就需要堅持誰受益、誰主張的原則。職業院校在長期發展過程中，面臨著市場內外的雙重壓力，需要有一個合理的體制機制來舒緩這一壓力。基于上述分析，我們認為，成本分擔理論為混合所有制辦學模式的推行提供了理論依據。

三、職業教育混合所有制辦學模式的樣態闡釋

根據公共產品理論，職業教育屬于準公共產品，本不應有經營成分，但為了更好地激發職業教育辦學活力，有必要從制度層面進行設計，制定和完善相關法律，為混合所有制或股份制的探索提供合理的切入口。目前，我國職業教育混合所有制或股份制辦學模式確已客觀存在，只是混合程度不同。通過對目前我國職業教育體制改革的實際調研看，我國現有的混合所有制可以分為“大混合”和“小混合”兩個層面。所謂“大混合”，就是指國有資本或集體資本與私有資本、外資等共同舉辦職業院校，即其中必須要有國有資本或集體資本。“小混合”是指職業院校二級單位所進行的資本混合活動，譬如共建二級學院、實訓基地、研發中心等。無論是“大混合”還是“小混合”，都必須有國有資本或集體資本的參與，且混合的各個主體應當是具有獨立資格的法人組織。鑒于此，本文通過匯總分析當前我國混合所有制的具體實際案例，將混合所有制辦學模式分為如下樣態：

1.公辦職業院校吸引私人資本、民營資本進行混合所有制辦學。目前，公辦職業院校吸引私人資本、民營資本開展混合所有制辦學，主要表現在以下兩個方面：一是公辦職業院校通過吸引私人資本，讓注入資本者持有學校相應股份，提升他們關注學校發展的積極性和主動性，進而提升職業院校的辦學績效。二是“公辦職業院校通過吸引民營資本參與實際辦學”。⑦由于民營資本在職業院校總資本中所占比重較大，使得民營資本所有者具有較多的話語權，形成了真正意義上的產權混合。民營資本所有者作為投資方，其根本目的是追求經濟利益，因此從某種程度上解決了公辦職業院校辦學活力不足的問題，同時也解決了民營資本只關注經濟利益而忽視教育質量的情況，使得混合后職業院校的辦學效率提升。譬如廣東工程職業技術學院引入迅達（中國）電梯有限公司的資本進行混合所有制辦學試點。

2.國有資本、集體資本注入民辦職業院校進行混合所有制辦學。現有民辦職業院校的整體辦學活力較足，但辦學質量較低、社會認可度較低。因此，若要提升辦學質量，需注入國有資本、集體資本，以轉變其辦學定位和目標。國家應當鼓勵地方政府、國有企業、集體資本等參與職業教育辦學，通過制定相關政策引導民辦職業院校更加關注人才培養質量；還可以通過國資注入、購買服務、補貼減息等手段參與民辦職業院校辦學，轉變辦學方式，對民辦職業院校起杠桿調控作用。譬如南通理工學院引入江蘇省教育發展投資中心的資本，實現了國有資本參與民辦職業院校辦學的混合所有制模式。

3.公辦和民辦職業院校相互托管進行混合所有制辦學。公辦和民辦職業院校相互托管進行混合所有制辦學主要體現在以下兩大類：一是公辦職業院校對經營管理不善的民辦職業院校進行接管。民辦職業院校因管理不善導致經營狀況不佳，希望政府或其他國有組織接手進行管理。政府接管后，在資產清查的基礎上，按公辦職業院校的辦學方式運行，提升了管理水平。二是“經營狀況較好的民辦職業院校對管理水平低下的公辦職業院校進行接管”。⑧此時公辦職業院校往往規模較小，民辦職業院校在資產清查的基礎上，“可以按照優秀的民辦管理經驗對原有的公辦院校進行改造，也能提升運營效率”⑨。譬如蘇州工業園區職業技術院校托管浙江永嘉學院實現混合所有制辦學。

4.國內職業院校與境外職業教育機構合作舉辦混合所有制。這種混合模式涉及的主體“既包括公辦職業院校、民辦職業院校，也包括境外職業教育機構”⑩。雙方可以根據各自需求進行合作辦學，可以合作舉辦某個專業，也可以合作舉辦培訓機構等。雙方均將資金、知識、技術等進行相互混合，進而形成一批具有國際影響力的職業院校或辦學機構，提升我國職業教育的國際視野。國內職業院校開展的國際合作辦學就是這種混合所有制的典型做法。

四、職業教育混合所有制辦學的運行機制探索

混合所有制辦學模式使得辦學主體和資本來源多元化，治理結構呈現法人化的趨勢，治理模式趨向于市場運作。為了更好地發揮混合所有制辦學模式的作用，提升這一體制的整體績效水平，可以從以下幾方面進行運行機制設計：

1.優化完善董事會（理事會）領導下的總經理（校長）負責制。我們認為，混合所有制要正常發揮作用，體現體制創新，需要混合所有制職業院校的高層管理者獨立行使職權和承擔責任，不斷優化和完善董事會（理事會）領導下的總經理（校長）負責制，切實關注各利益相關方的權益。因此，我們建議首先優化董事會成員的形成渠道，多渠道開發股東代表，既體現政府、企業、學校等主體，也彰顯捐贈者、受教育者等的權益。混合所有制職業院校在運行過程中，要盡量借鑒三權分立原則，使得權力決策層與執行層分離，切實起到相互監督、相互負責的作用。要借鑒國外先進的做法，總經理（校長）由董事會推選產生，明確總經理（校長）的具體責權，有助于總經理（校長）的職業化趨勢。

2.構建多元化、網絡化的權力制衡體系。混合所有制職業教育辦學要實現創新發展，需要多層面、多元化、網絡化的權力制衡體系，讓各主體都能夠在權力的制度籠子里開展相應工作，不出現越權破規等現象。⑩首先，可以成立學術委員會，主要負責學術領導相關論題、項目等的評選等，進而調動混合所有制職業院校教職員工的學術積極性。其次，還需要設立監事會，代表社會、政府等對混合所有制辦學主體進行監督，彰顯他們的權益。基于上述提及的董事會（理事會）、總經理（校長），再加上本部分的學術委員會、監事會，就可以形成相互制衡的“三會一校”治理架構，從而提升治理效率。

3.建立多元化融資渠道和相互制約的績效評價機制。混合所有制職業院校辦學模式由于主體多元，其資金來源也呈現多元渠道。因此，為了不斷提升其效益，一方面需要不斷擴大資本量。混合所有制職業院校應當不斷開發渠道，籌措資金，吸引政府部門增加投入，并激發企業注資的積極性和力度，吸引私人資本參與職業院校辦學。我們建議，可以通過相互委托管理、購買教育服務等手段，鼓勵社會各方參與職業教育。另一方面，有了足夠的資本后，資本的運行效率是混合所有制辦學主體需要主要關注的問題。除政府外，其他投資主體都比較關注經濟利益，因此，建議構建一套合理的能切實體現各主體利益的績效評價機制，可以通過內部評估和外部評價相結合的方式，確保績效評價促進機制的形成。

總之，通過對職業教育混合所有制辦學之現實需求、理論基礎、混合樣態及運行機制的分析和探索，以期能夠為我國更好地推行混合所有制改革提供理論依據和行動指南。

[注釋]

①②雷世平.混合所有制職業院校的本質屬性及其衍生特征[J].職教論壇，2016（22）：23，23.

③④闕明坤，潘奇.發展混合所有制職業院校初探[J].職業技術教育，2015（4）：40，40.

⑤閆飛龍.高等職業教育混合所有制改革的理論探索[J].國家教育行政學院學報，2016（1）：66.

⑥王俊杰.高等職業教育混合所有制改革的基本定位及其實踐路徑[J].中國高教研究，2017（6）：107.

⑦⑨童衛軍，任占營.發展混合所有制職業院校的問題對策與實現形式[J].高等工程教育研究，2016（5）：186，186.

⑧勞賜銘.發展混合所有制職業院校的利益、沖突和問題[J].中國高教研究，2016（8）：105.

⑩萬衛，李德武.混合所有制職業院校：內涵、特征與價值[J].職教論壇，2016（31）：8.