公共服務(wù)協(xié)同供給的學理根據(jù)與制度基礎(chǔ)

謝來位 鐘裕民

摘 要： 根據(jù)各類公共服務(wù)的社會特性、消費特性、交易因素和人為因素分析其最適宜的組織形式和投資管理模式，為公共服務(wù)協(xié)同供給尋找學理根據(jù)。公共服務(wù)協(xié)同供給面臨保障制度碎片化、主體身份限制、“供給側(cè)”財政投入、制度化標準化程度低、信息資源共享難、監(jiān)管到位難等障礙，亟需推動公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、建立“錢隨人走”的公共財政制度、健全供給主體公平競爭制度、健全公共服務(wù)合同及合同監(jiān)管制度、健全信息資源共享制度。

關(guān)鍵詞： 公共服務(wù)；協(xié)同供給；學理根據(jù)；制度基礎(chǔ)

公共服務(wù)協(xié)同供給是著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、著力提高供給體系質(zhì)量和效率的客觀要求。現(xiàn)實中因城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、政府部門間、各相關(guān)主體間在公共服務(wù)中的協(xié)同供給不足，導致公共服務(wù)資金嚴重短缺而政府部門服務(wù)資金大量剩余、服務(wù)難到位、資金使用效益不高等現(xiàn)象較為普遍。公共服務(wù)面臨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市化、“人戶分離”等嚴峻現(xiàn)實，要實現(xiàn)“以戶籍為中心”向“以人為中心”的轉(zhuǎn)變；面臨“供需矛盾”的突出問題，要實現(xiàn)“以供給為中心”向“以需求為中心”的轉(zhuǎn)變；面臨服務(wù)對象“選擇權(quán)”受限的制約，要實現(xiàn)以“供給側(cè)” 財政投入為主向以“需求側(cè)” 財政投入為主轉(zhuǎn)變；面臨“動力不足”的痼疾，要實現(xiàn)以“行政責任約束”為主的“單動力機制”向以“行政責任約束和財產(chǎn)權(quán)利激勵”為主的“雙動力機制”轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)既需要學理支撐還需要制度保障。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評

國內(nèi)外已有研究成果較少開展對公共服務(wù)協(xié)同供給的深入系統(tǒng)研究。

（一）國外研究現(xiàn)狀述評

一是強調(diào)公共服務(wù)是政府專屬職能，突出政府主體責任，具有很強的政治導向價值。以亞當·斯密（Adam Smith）為代表的經(jīng)濟自由主義強調(diào)國防、公共工程是政府的職能，市場機制在公共服務(wù)供給方面存在缺陷。①而政府在部分公共服務(wù)供給中具有諸多缺陷也是不爭的事實。二是強調(diào)市場的工具價值。早期的微觀經(jīng)濟學用效用價值論和邊際分析將私人經(jīng)濟的交換原則應用于分析公共服務(wù)的供給，新公共管理理論肯定了市場與社會力量在顯示個人需求方面的有效性，把市場機制引入到公共服務(wù)的供給當中。②這對提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量極具價值，但試圖在公共服務(wù)供給領(lǐng)域完全貫徹私人經(jīng)濟的效率原則是不切實際的。三是將合作治理理念引入公共服務(wù)，突出公共服務(wù)的合作共治性。③這對公共服務(wù)協(xié)同供給極具啟發(fā)意義，但多中心供給要求相應的制度條件和文化傳統(tǒng)，急需本土化研究。四是Janet V. Denhardt的新公共服務(wù)理論堅持以公民為導向，強調(diào)政府在行政過程中不應該是控制、激勵，而是服務(wù)④，這有助于防止公共服務(wù)過度市場化導致公民權(quán)的喪失。

國外相關(guān)研究尤其是羅納德·科斯（Ronald Harry Course）的交易費用理論、產(chǎn)權(quán)理論以及威廉姆森（Oliver· Williamson）的中間組織理論等新制度經(jīng)濟學思想對于深入研究公共服務(wù)協(xié)同供給的制度創(chuàng)新及激勵機制建構(gòu)具有很強的啟發(fā)和借鑒意義。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀述評

近年來，有關(guān)公共服務(wù)的研究成果大量涌現(xiàn)。一是重點圍繞基本公共服務(wù)均等化展開研究。針對公共服務(wù)發(fā)展初級階段的嚴重不平衡問題⑤，分別從基本權(quán)利⑥、最低標準、結(jié)果平等⑦、機會均等⑧、公共財政公平⑨等視角研究基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和測度等，以建立覆蓋全民的公共服務(wù)體系⑩。這些研究推動了基本公共服務(wù)的廣覆蓋，但對服務(wù)效率、質(zhì)量和滿意度等關(guān)注不夠。二是強調(diào)政府責任和財政投入。圍繞公共財政制度{11}、公共服務(wù)體制改革{12}等研究公共服務(wù)的體制保障，有力地促進了尤其是農(nóng)村公共服務(wù)投入的增加，但對防止政府包攬、高投入的粗放式發(fā)展傾向?qū)е鹿卜?wù)資源總量無限擴大而使用效益不高的困境重視不夠。三是逐步加強對提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的實現(xiàn)方式的研究，提出在公共服務(wù)供給中引入市場和社會機制{13}。這有助于彌補政府單一供給方式之不足以提高公共服務(wù)的效率，促進公共服務(wù)從“量變”到“質(zhì)變”的發(fā)展，但對我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)缺乏發(fā)達的第三部門和有效的市場競爭主體、文化傳統(tǒng)制約的重視不夠，缺乏微觀和實踐基礎(chǔ)，尤其是對市場和社會合作機制得以運行的環(huán)境、組織載體和制度條件缺乏實踐考察、系統(tǒng)論證和理論建構(gòu)。

總之，公共服務(wù)粗放式發(fā)展向精細化發(fā)展的轉(zhuǎn)型必然要求學界加強對當前公共服務(wù)供給方式、財政投入方式、投入重心存在的局限及其轉(zhuǎn)變思路等問題的深入研究。

二、公共服務(wù)協(xié)同供給的學理根據(jù)

不同環(huán)境不同類別公共服務(wù)的社會特性、消費特性、交易因素和人為因素存在差別，特定公共服務(wù)的實際供給方式是在這些特性和因素共同作用下的選擇。

（一）公共服務(wù)的物品特性及其對供給方式選擇的影響

1.公共服務(wù)的社會特性決定政府的首要責任

公共服務(wù)社會特性的核心是公平性、公共性和政治性。一是公平性。彌補個人能力和發(fā)展機會的不平衡，為貧困和低收入群體提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、最低救濟、最低生活保障等，改善其生存狀態(tài)，擴展其發(fā)展機會，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域群體差距，是公共服務(wù)公平性的核心要義。二是公共性。公共服務(wù)的功能價值、作用效果、影響意義不局限于個人，而是對他人、對整個社會有著重要影響的“公事兒”。三是政治性。馬克思指出：“以往國家的特征是什么呢？社會起初用簡單分工的辦法為自己建立一些特殊的機關(guān)來保護自己共同的利益。”{14}中國政府于1997年簽署并于2001年批準了《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》。無疑，公共服務(wù)是保障公民經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的基本途徑。因此，基本公共服務(wù)是政府合法性的基本體現(xiàn)，具有鮮明的政治性。

公共服務(wù)的公平性、公共性、政治性決定了政府在公共服務(wù)供給中不可推卸的當然義務(wù)和首要責任。

2.公共服務(wù)的消費特性制約消費者的支付意愿和生產(chǎn)者的提供意愿

不同類別公共服務(wù)的消費特性有明顯差異，而物品的消費特性制約著消費者的支付意愿和生產(chǎn)者的提供意愿。

根據(jù)各類公共服務(wù)的排他性和共用性特征的具體分析（見文后表1）表明，公共安全及少數(shù)公共衛(wèi)生防疫項目是典型的集體物品。鄉(xiāng)村道路、城市道路及生活、文化、市政基礎(chǔ)設(shè)施以及公共文化活動等也具有排他成本高、共用性較強的特性，不適宜采用使用者直接付費的支付方式，缺乏成本收益約束的市場激勵機制，適宜由政府及相應的公共組織直接提供；即便如此，這類公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)仍然可以采用政府購買服務(wù)、PPP的方式來向消費者間接提供，從而提高各方對這類公共服務(wù)的投資生產(chǎn)積極性、生產(chǎn)效率和質(zhì)量。此外的絕大多數(shù)公共服務(wù)項目都具有個人物品或可收費物品的性質(zhì)，可以采用使用者付費的支付方式和成本收益約束的市場機制來激勵生產(chǎn)和約束消費，但其是否適宜采用市場組織提供，還要視其交易因素、人為因素和社會特性而定。

3.可收費物品和個人物品的交易因素及其對組織形式選擇的影響

對表1中可收費物品和個人物品在城市和農(nóng)村的服務(wù)需求的確定性、交易頻率、資產(chǎn)專用性和潛在交易對手數(shù)量等交易因素的分析比較發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老等公共服務(wù)很難形成市場競爭，市場機制難以發(fā)揮作用；投入的抗風險能力和規(guī)模效益較低，社會或市場投入的積極性不高，科層組織或網(wǎng)絡(luò)組織是比較適宜的組織形式；城市基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老在投入、供給環(huán)節(jié)可以引入市場機制，來提高服務(wù)質(zhì)量和效率，降低服務(wù)的成本和價格。無論在農(nóng)村還是城市，多數(shù)人醫(yī)療保險服務(wù)的交易頻率較低，但不確定性高，被保險人與保險服務(wù)機構(gòu)之間形成中長期契約關(guān)系的需求較強烈；醫(yī)療保險理賠等服務(wù)的資產(chǎn)專用性程度較高，具有很強的專業(yè)技術(shù)性，對中長期關(guān)系契約的需求很強烈；且大病保險需要做大保險基數(shù)，需要與商業(yè)保險加強合作；醫(yī)療保險最適宜的組織形式是網(wǎng)絡(luò)組織形式。城市道路、鄉(xiāng)村道路及文化、生活、市政設(shè)施宜采用政府或相應公共組織（可政府購買或PPP模式）直接提供；高鐵、高速路和高等級公路以及城市軌道交通（地鐵、輕軌等）等引入市場機制的可行性較大，適宜采用市場組織或網(wǎng)絡(luò)組織形式。農(nóng)村勞動就業(yè)服務(wù)采用科層組織或網(wǎng)絡(luò)組織是比較適宜的組織形式；城市勞動就業(yè)服務(wù)在投入、供給環(huán)節(jié)可以引入市場機制，采用網(wǎng)絡(luò)組織形式來提高勞動就業(yè)服務(wù)的效率和質(zhì)量，降低勞動就業(yè)服務(wù)的成本、價格和盲目性。最低生活保障適宜政府兜底給予現(xiàn)金補助，由自由市場提供其基本生活的自主消費是最佳組織形式。

4.公共服務(wù)的人為因素及其對政府干預需求的影響

由于人的有限理性、信息的不對稱性以及機會主義的存在，不同種類的公共服務(wù)契約的簽訂和實施在充分利用市場所提供的價格機制進行自動協(xié)調(diào)的同時，不同程度地需要政府及相關(guān)公共組織利用直接的等級性權(quán)力對公共服務(wù)資源進行配置和對交易雙方的行為進行監(jiān)管。公民在知識層次、理性程度、訴求表達能力和監(jiān)督能力等方面存在明顯差異，再加上城鄉(xiāng)居住方式、生活方式、生產(chǎn)組織方式的差異，導致農(nóng)村居民的個體監(jiān)督能力和社會輿論監(jiān)督能力與城市居民存在明顯差異，這對機會主義行為的監(jiān)督和抑制能力產(chǎn)生重要影響。由于醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保險服務(wù)的專業(yè)技術(shù)性最強，無論城市還是農(nóng)村，患者及其親屬直接監(jiān)督制約以及社會輿論間接監(jiān)督制約醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保險服務(wù)的提供者的機會主義行為的能力都很弱，農(nóng)村比城市更弱。養(yǎng)老服務(wù)和公共交通等的信息不對稱性程度相對醫(yī)療服務(wù)要弱一些，基礎(chǔ)教育、住房保障和就業(yè)服務(wù)的信息對稱性更強一些，但都不同程度存在著消費者的直接監(jiān)督能力不足以對服務(wù)供給行為的質(zhì)量和價格等產(chǎn)生有效的監(jiān)督效力，此時，就需要政府及其相關(guān)公共組織采取更加專業(yè)、更加有組織保障的集體行動來對相關(guān)公共服務(wù)交易雙方的行為進行規(guī)范和監(jiān)督制約，從而保障交易的公平和有效。為避免惡意消費公共服務(wù)資源，對不具有共用性的各類公共服務(wù)產(chǎn)品實行使用者付費，可以促進理性消費，節(jié)約公共服務(wù)資源。低收入和無收入消費者的基本公共服務(wù)消費支付能力需要政府提供必要的保障；但當消費者享有公共服務(wù)資金的直接支配權(quán)時，部分消費者可能發(fā)生將醫(yī)療健康、教育培訓、養(yǎng)老和保險等資金用去吃喝玩樂等非理性消費，只顧及時行樂、不管長遠利益。因此，政府對消費者支付能力的保障方式就很重要，既要保障消費者的選擇權(quán)但又要施加必要的限制約束，以促進理性消費，使公共服務(wù)資源使用更有效率。

（二）各主要類別公共服務(wù)的組織形式

根據(jù)各類公共服務(wù)的排他性、非競爭性、交易的確定性程度、交易頻率、資產(chǎn)的專用性程度、雙方信息的完備程度、人的理性消費能力、監(jiān)督能力等因素，簡要總結(jié)各類公共服務(wù)與科層組織形式、網(wǎng)絡(luò)組織形式和市場組織形式的適宜程度。本文將我國當前基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)等公共服務(wù)項目的主要組織形式歸為科層組織形式，主要是基于這些公共服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)、運營的投資及其領(lǐng)導干部、管理者、專業(yè)技術(shù)人員、普通職工的錄用、選拔、培訓和職稱職務(wù)晉升、薪資報酬以及各項重大事項的決策等都是由相關(guān)主管部門、人事部門甚至是黨委的相關(guān)部門直接控制和管理，可以認為，這些直接提供公共服務(wù)項目的國有企事業(yè)單位相當于是黨委行政主管部門的下屬單位。故不將這種組織形式歸類為網(wǎng)絡(luò)組織形式，而歸類為科層組織形式。

當前基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生無論城市還是農(nóng)村都以科層組織為主，尤其城市和較發(fā)達農(nóng)村地區(qū)應逐步向網(wǎng)絡(luò)組織發(fā)展。當前醫(yī)療服務(wù)無論城市還是農(nóng)村都以科層組織和市場組織為主，應逐步向網(wǎng)絡(luò)組織發(fā)展。當前住房保障在農(nóng)村是以自給自足的市場組織為主，城市以科層組織和市場組織為主，都應該逐步向網(wǎng)絡(luò)組織發(fā)展。當前無論農(nóng)村還是城市的養(yǎng)老服務(wù)都是以自給自足的市場組織和少量科層組織為主，應逐步向網(wǎng)絡(luò)組織發(fā)展。當前無論農(nóng)村還是城市的公共安全服務(wù)都是科層組織，有極個別地方在探索網(wǎng)絡(luò)組織，科層組織和網(wǎng)絡(luò)組織是最適宜的組織形式。當前無論農(nóng)村還是城市的公共設(shè)施、交通、文化服務(wù)根據(jù)具體服務(wù)項目分別采用科層組織、網(wǎng)絡(luò)組織和市場組織，應該逐步減少科層組織形式，增加網(wǎng)絡(luò)組織和市場組織形式。勞動就業(yè)培訓和信息服務(wù)主要采用科層組織和市場組織形式，應該逐步減少科層和市場組織形式，增加網(wǎng)絡(luò)組織形式。（見文后表2）

（三）公共服務(wù)投資管理的六種基本模式

根據(jù)公共服務(wù)投資主體、公共服務(wù)生產(chǎn)主體和直接管理主體以及公共服務(wù)的消費主體、消費方式之間的不同關(guān)系組合，可以將公共服務(wù)投資管理分為六種基本模式（見文后表2）。

1.行政模式——政府投入，政府管理，公民無償消費

我國目前絕大多數(shù)的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、少數(shù)醫(yī)療服務(wù)、公共安全以及部分的住房保障、部分公共文化、部分公共生活設(shè)施、部分就業(yè)服務(wù)、少數(shù)的養(yǎng)老服務(wù)等采用政府直接投入、由政府直接管理和控制的事業(yè)單位或國有企業(yè)直接管理和生產(chǎn)、公民基本無償消費的“行政模式”，是典型的公共財政“供給側(cè)”投入，通過行政權(quán)力進行資源配置，缺乏市場競爭。服務(wù)對象基本是無償消費（或者付費遠低于市場價格），基本沒有選擇權(quán)，服務(wù)機構(gòu)成本約束及效率提升的動力缺乏。某市65歲以上老人免費健康體檢，區(qū)縣衛(wèi)生局、疾病預防控制中心負責組織實施、業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心實施體檢，區(qū)縣財政局根據(jù)其上報的參加免費健康體檢的老人人數(shù)向其劃撥相應經(jīng)費，虛報免費體檢人數(shù)套取財政資金的現(xiàn)象十分普遍。究其根源，這種行政模式的免費體檢沒有留給老人們必要的對體檢醫(yī)院、體檢項目以及其他更急需的醫(yī)療服務(wù)項目的自主選擇余地。

2.半行政模式——政府投入，政府管理，公民有償消費

我國目前的多數(shù)公辦醫(yī)療服務(wù)、少數(shù)的基礎(chǔ)教育、部分的住房保障（經(jīng)濟適用房、公租房等）、絕大部分公共交通、部分養(yǎng)老服務(wù)、部分公共文化、部分就業(yè)服務(wù)等采用政府直接投入、由政府直接管理和控制的事業(yè)單位或國有企業(yè)直接管理和生產(chǎn)、公民有償消費的“半行政模式”，仍是典型的公共財政“供給側(cè)”投入，是通過行政權(quán)力進行資源配置，消費者有一定的選擇權(quán)，存在有限的市場競爭。服務(wù)機構(gòu)成本約束及效率提升的動力不足，對職工和醫(yī)務(wù)工作者的內(nèi)部激勵力不強。

3.政府購買模式——民間投入，民間管理，政府購買，公民無償消費

公共服務(wù)項目的建設(shè)、生產(chǎn)、運營可由民間或社會資金投入，由私營企業(yè)、國有企事業(yè)單位、社會組織等社會力量自負盈虧、自主經(jīng)營管理提供公共服務(wù)，由政府根據(jù)合同約定向其支付費用為社會或公民無償提供公共服務(wù)，屬于公共財政“需求側(cè)”投入方式。一般來講，適用于政府購買模式的公共服務(wù)項目應該是具有排他困難或排他成本高昂的特征，否則，應該采用社會模式，讓消費者直接付費消費。對于消費者可能存在非理性消費風險的具有排他性的服務(wù)項目，也需要通過政府購買來“約束”消費，但應盡可能保證消費者一定的自主選擇權(quán)。

4.PPP模式——公私合作，受托管理，政府特許，公民有償消費

PPP模式的基本結(jié)構(gòu)是政府與特殊目的公司（SPV）簽定特許合同，實現(xiàn)項目和投融資主體之間的風險隔離，控制隱性債務(wù)風險，同時實現(xiàn)向私人資本的風險分散；可以減輕政府財政壓力、平滑年度間財政支出波動；并有效借助私人部門的專業(yè)能力，有效解決財政直接投資效率方面先天劣勢，規(guī)避私人部門道德風險；有效減輕公共財政“供給側(cè)”投入的壓力，為增加“需求側(cè)”投入創(chuàng)造條件。

5.社會模式——民間投入，民間管理，政府建公共服務(wù)個人專用賬戶，公民有償消費

對于具備排他性特征的公共服務(wù)項目都可以采用民間或社會資金投入，由私營企業(yè)、國有企事業(yè)、社會組織等社會力量自負盈虧、自主經(jīng)營管理提供公共服務(wù)，由公民直接有償消費，而公民的消費能力由政府投入逐步建立公共服務(wù)資金個人專用賬戶，由個人自主選擇服務(wù)機構(gòu)通過轉(zhuǎn)賬支付消費，是典型的公共財政“需求側(cè)”投入。但這種方式的采用必須充分考量消費者可能存在的非理性消費風險、生產(chǎn)者的可得性、服務(wù)所容許的競爭程度、服務(wù)規(guī)模、收益和成本的關(guān)聯(lián)度、服務(wù)對消費者的回應性、服務(wù)對政府指導的回應性等一系列因素來決定能否采用這種模式，或?qū)@種模式進行必要的補充。當前社會模式運用不廣泛。

6.市場模式——民間投入，民間管理，公民有償消費，政府不承擔經(jīng)費保障

在一些不發(fā)達或欠發(fā)達國家或地區(qū)，公共服務(wù)保障水平低下，對于具備排他性特征的公共服務(wù)項目，采用民間投入、民間管理、公民有償消費、政府不承擔公共經(jīng)費投入和保障責任的“市場模式”。這對政府合法性是巨大挑戰(zhàn)，是政治經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低階段不得已而采用的模式。基本公共服務(wù)“市場模式”難以滿足公共服務(wù)的政治性、公共性、公平性等基本要求。這種模式在逐步消失。

三、公共服務(wù)協(xié)同供給面臨的制度障礙

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前我國公共服務(wù)在協(xié)同供給的主要維度上不同地區(qū)不同程度面臨著一些制度障礙。

（一）公共服務(wù)保障制度碎片化阻礙區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)同供給

公共服務(wù)統(tǒng)籌層次低、保障制度碎片化阻礙區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)同供給。一是流動人口公共服務(wù)協(xié)同供給亟需建立“錢隨人走”的公共財政制度。重慶市九龍坡區(qū)民安華福公租房社區(qū)2015年入住居民4.1萬人，本地戶籍僅8人，“人戶分離”現(xiàn)象十分突出。按規(guī)定低保、臨時困難救助、大病救助只能在戶籍地申請，而戶籍地政府難以實時掌握流動人口困難狀況，居住地政府更無積極性，難以獲得及時救助，亟需完善地區(qū)統(tǒng)籌以及“錢隨人走”的公共財政制度。二是社會保險協(xié)同供給亟需建立全國統(tǒng)收統(tǒng)支社保基金制度。除北京、上海、天津、重慶等7省（市、區(qū)）實現(xiàn)了養(yǎng)老金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，其他省（市、區(qū)）都只在縣（市）級統(tǒng)籌。{15}統(tǒng)籌區(qū)域過于分散，抗風險能力弱；無法集中管理運營，投資回報率低、嚴重縮水，繳費基數(shù)逐年上升，企業(yè)及個人負擔加重，導致保險金收繳困難，陷入擴大覆蓋面越來越難、費率越來越高的惡性循環(huán)。同理，醫(yī)療保險也亟需提高統(tǒng)籌層次。三是部分流動人口學齡子女仍面臨入學障礙。盡管各地減少了流動人口學齡子女入學障礙，但入學程序仍然極其繁瑣、障礙重重。“戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的在當?shù)貨]有監(jiān)護條件的證明”客觀上為戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“吃拿卡要”創(chuàng)造有利條件，“務(wù)工就業(yè)證明”會給很多靈活就業(yè)人員、不穩(wěn)定就業(yè)人員子女入學造成困難。

（二）公共服務(wù)協(xié)同供給亟需身份社會向契約社會轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)“身份社會”制約公共服務(wù)的公平享有和充分供給。一是需求主體因身份不同而差別享有公共服務(wù)。因農(nóng)業(yè)戶口還是城市戶口、公有企業(yè)還是私營企業(yè)、正式工還是臨時工、行政編制還是事業(yè)編制，享受公共服務(wù)的范圍和標準有很大差別。農(nóng)業(yè)與城市戶口職工失業(yè)保險繳費額度相同，但失業(yè)后領(lǐng)取失業(yè)保險金額度不同。二是供給主體公平競爭亟需破除行政性壟斷。非法營運現(xiàn)狀十分嚴峻，表明客運服務(wù)行政壟斷方式已難以滿足客運服務(wù)市場需求。網(wǎng)絡(luò)專車與傳統(tǒng)出租車協(xié)同供給要求破除出租汽車“專營”的總量控制，取消高額的“出租車專營權(quán)”有償使用費和行業(yè)壟斷利潤，按統(tǒng)一標準收取網(wǎng)絡(luò)專車與傳統(tǒng)出租車的相關(guān)稅費。政府購買服務(wù)中，很多主管部門定向委托下屬事業(yè)單位提供服務(wù)，難以破除行政壟斷格局，社會力量難以進入。PPP模式運用中，行政部門自己控制的企業(yè)直接提供服務(wù)，經(jīng)常以不適當?shù)男姓噶詈陀媱澊婧贤跫s。{16}要求打破地域壟斷和所有制限制，把所有符合資質(zhì)標準的服務(wù)機構(gòu)全部納入公平競爭。

（三）公共服務(wù)“供給側(cè)”財政投入方式缺乏競爭激勵效力

由于公共服務(wù)場地、設(shè)施設(shè)備、建設(shè)資金等公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，公共服務(wù)“供給側(cè)”財政投入方式缺乏競爭激勵效力，僅靠行政責任約束，“反公地悲劇”現(xiàn)象時有發(fā)生，造成有限的公共服務(wù)資源浪費、投資及收益減少，亟需建立行政責任約束和產(chǎn)權(quán)激勵的“雙動力機制”。一是公辦教育資源使用效率不高。2014年某縣民辦中等職業(yè)學校學生比公辦職業(yè)學校學生要多交4200元/人·年的學費為民辦職業(yè)學校教職工提供工資待遇和績效獎金。民辦學校教師的工資、獎金、社會保險待遇比公辦學校教師低，且在教師職稱評定方面也不及公辦職業(yè)教育學校組織有力。這要求民辦中等職業(yè)教育學校及其教師以比公辦中等職業(yè)教育學校及其教師更低的待遇提供更優(yōu)質(zhì)的教育，在本質(zhì)上，就是公辦教育資源的低效率和浪費。二是公立醫(yī)院財政投入方式亟需從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。當前多數(shù)地方的公立醫(yī)院、區(qū)縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、村衛(wèi)生室的工資和運行費用按職工人數(shù)撥付，公共衛(wèi)生經(jīng)費按服務(wù)人口數(shù)撥付，專項經(jīng)費按項目預算撥付，醫(yī)療資源重復投入、盲目投入，缺乏市場針對性，缺乏公平競爭激勵機制，導致優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源增長緩慢、低層次醫(yī)療資源增長快、閑置與不足并存、民營醫(yī)院發(fā)展難。2014年重慶市三甲醫(yī)院只占4.06%，還有部分區(qū)縣尚無二級以上醫(yī)院；民營醫(yī)院數(shù)占醫(yī)院總數(shù)的51.06%，但其床位數(shù)只占15%。江津區(qū)西湖衛(wèi)生院業(yè)務(wù)量不足，就診人數(shù)占本轄區(qū)診療人數(shù)的四分之一左右，病床利用率不到30%。農(nóng)民就醫(yī)不去鄉(xiāng)鎮(zhèn)而是去區(qū)縣級醫(yī)院，更不要說村衛(wèi)生室。三是農(nóng)村閑置校舍開發(fā)利用率低，而建設(shè)互助養(yǎng)老公寓需求強烈。一所地處人口較為密集的淺邱地區(qū)的綠樹成蔭的農(nóng)村小學閑置后，無人維護，待校舍和設(shè)施設(shè)備被破壞殆盡之后，村集體在原場地上利用縣民政部門撥付的15萬元項目經(jīng)費新建了一座“五保家園”，供該村的5名“五保”人員居住使用。重慶全市僅村校閑置建筑面積達171萬平方米，若按每人10平方米計算，可改造入住17萬老人。村校不僅閑置，而且每年付出看管費和維修費。調(diào)查顯示，65%的老人有意愿集體生活。有效利用閑置村校改建養(yǎng)老公寓，比新征地新建養(yǎng)老公寓節(jié)約80%左右的資金，重慶市可節(jié)約20億元。四是公辦養(yǎng)老機構(gòu)供需錯位現(xiàn)象嚴重，閑置與不足并存。截至2015年11月底，北京全市公辦養(yǎng)老機構(gòu)中的158家街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機構(gòu)床位嚴重空置，部分機構(gòu)入住率甚至還不足1%。公辦機構(gòu)限于事業(yè)單位收支兩條線，財政統(tǒng)發(fā)工資，管理層經(jīng)營動力不足。{17}

（四）公共服務(wù)標準化制度化程度低信息資源共享難

公共服務(wù)規(guī)范化、制度化、標準化建設(shè)任重而道遠。一是醫(yī)保管理標準化程度低，制約大病保險服務(wù)外包。大病保險大部分地區(qū)統(tǒng)籌層次在縣級，且城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的政策標準、管理機構(gòu)、管理職責等不統(tǒng)一，承擔大病保險的商業(yè)保險機構(gòu)需要跟眾多的統(tǒng)籌區(qū)對接，增加異地結(jié)報、轉(zhuǎn)診管理難度；藥品、醫(yī)療器械和診療項目缺乏統(tǒng)一編碼，數(shù)據(jù)處理難，異地結(jié)報效率低、難度大；保險機構(gòu)診療質(zhì)量評價、診療項目比價難。二是人口管理服務(wù)標準化信息化程度低，信息資源共享難。人口信息、金融信息、不動產(chǎn)登記信息、收入信息、社保信息、失業(yè)信息、用工信息等的信息化程度低、共享程度低。最低生活保障審核時，家庭成員、收入、財產(chǎn)、消費支出難核定，民主評議和三榜公示極不利于困難群體人格尊嚴的保護，不利于提高最低生活保障政策執(zhí)行的有效性和公平性。如果相關(guān)信息能被相關(guān)公共機構(gòu)查詢，公共服務(wù)主體資格認定時所開具的虛假失業(yè)證明、用工協(xié)議就很容易被證偽。三是突發(fā)事件風險管理標準化制度化程度低，風險防范協(xié)同難。尚未健全突發(fā)事件風險評估科學標準，難以對風險危害性產(chǎn)生足夠充分的認識，造成思想松懈麻痹、防范處置失當。信息不透明，導致社會公眾對突發(fā)事件和存在的各類風險缺乏正確客觀認識，難以及時有效防范突發(fā)事件。

（五）公共服務(wù)市場亟需構(gòu)建多元化立體監(jiān)管體系

公共服務(wù)主體的有限理性和機會主義要求加強公共服務(wù)市場監(jiān)管。一是提高公共服務(wù)項目實效性亟待加強項目監(jiān)管。以政府補貼的職業(yè)技能培訓項目為例，各級政府人力資源與社會保障局、就業(yè)局、移民局、扶貧辦、婦聯(lián)、民政局、工會等相關(guān)部門從不同行業(yè)系統(tǒng)需求出發(fā)，設(shè)立并開展了各級各類的職業(yè)技能培訓項目，在不同部門分散重復、缺乏部門間的政策協(xié)同，造成培訓資源浪費。培訓機構(gòu)通過虛報培訓人數(shù)或者以在校生冒充培訓農(nóng)民等方式套取職業(yè)技能培訓項目資金，資金使用效益低下。二是醫(yī)療機構(gòu)騙取醫(yī)療保險基金亟待加大監(jiān)管力度。近年來，有關(guān)醫(yī)院騙取醫(yī)療保險基金的報道屢見不鮮，一些地方從縣級醫(yī)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室再到私立醫(yī)院均查出存在套取、騙取新農(nóng)合資金的行為，通過農(nóng)民“被住院”、信息造假、無病當有病治、虛增患者住院天數(shù)、假用藥、假手術(shù)、過度檢查，小病大治、把醫(yī)保外收費轉(zhuǎn)為醫(yī)保內(nèi)收費、重復收費、未提供服務(wù)而收費等種種手段，誘騙農(nóng)民"合謀"新農(nóng)合資金。究其原因，醫(yī)療衛(wèi)生主管部門對醫(yī)療機構(gòu)主動檢查監(jiān)督少，新農(nóng)合行政主管部門對套取騙取資金的行為睜只眼閉只眼，甚至形成利益聯(lián)盟；部分醫(yī)療機構(gòu)管理運行不規(guī)范，普遍存在病歷不齊的問題；政策宣傳不到位、群眾知曉率低。{18}三是養(yǎng)老保險政策執(zhí)行亟待加強監(jiān)管力度。養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行和實施同樣面臨參保人員及相關(guān)主體采用弄虛作假、欺騙隱瞞的方式對養(yǎng)老保險金、政策補貼的套取盜用、重復領(lǐng)取等，亟需加強監(jiān)管，以促進公共服務(wù)相關(guān)主體的協(xié)同供給。

四、公共服務(wù)協(xié)同供給的制度創(chuàng)新思路

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，為公共服務(wù)協(xié)同供給的制度創(chuàng)新指明了方向。公共服務(wù)協(xié)同供給的制度創(chuàng)新應注重克服科層組織和市場組織各自的不足，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)組織比市場組織穩(wěn)定、比科層組織靈活的優(yōu)勢，以網(wǎng)絡(luò)組織構(gòu)建為依歸創(chuàng)新相關(guān)制度，激發(fā)公共服務(wù)各相關(guān)主體的積極性、責任感和創(chuàng)造力，提高公共服務(wù)供給效率、質(zhì)量和公眾滿意度。

（一） 推動公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化

一是全面構(gòu)建公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)組織體系。公共服務(wù)的組織形式應是以網(wǎng)絡(luò)組織形式為主體、以科層組織形式和市場組織形式為補充的網(wǎng)絡(luò)組織體系。國有企事業(yè)單位同民辦企業(yè)、民辦非企業(yè)、社會團體等各種主體在公共服務(wù)的生產(chǎn)供給中享有平等地位，以其生產(chǎn)某項公共服務(wù)的能力、資質(zhì)及“質(zhì)優(yōu)價廉”的產(chǎn)品公平競爭而獲得生產(chǎn)供給資格，公共服務(wù)需求主體是因其切實的服務(wù)需求而平等享有公共服務(wù)，各主體間以中長期的相對穩(wěn)定的關(guān)系契約為紐帶，以彌補市場一次性短期契約和行政等級性權(quán)力配置之不足，從而以雙方甚至多方持續(xù)的、平等的協(xié)商互動方式為基本手段實現(xiàn)公共服務(wù)的協(xié)同供給。二是分類采用投資管理模式。基礎(chǔ)教育、中等職業(yè)教育和部分就業(yè)培訓在農(nóng)村可以采用以“行政模式”為主，“社會模式”為輔；城市可以以“社會模式”為主、以“行政模式”為輔。公共衛(wèi)生服務(wù)在農(nóng)村應該以“政府購買模式”為主、半行政模式和社會模式為輔，在城市應該以“政府購買模式”為主、社會模式為輔。醫(yī)療服務(wù)無論在城市還是農(nóng)村都應該逐步減少“市場模式”，增加“社會模式”，既要給予患者自主選擇權(quán)，鼓勵較充分的競爭，又要由政府來承擔主要的投入保障責任。中低收入群體的住房保障在城市應由行政、半行政模式向社會模式轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村應該逐步增加社會模式。社會模式的逐步推廣要求加大住房公積金的推廣力度，擴大住房公積金覆蓋面，加大政府對中低收入群體住房公積金的補貼力度。養(yǎng)老服務(wù)無論在農(nóng)村還是在城市應該逐步向社會模式轉(zhuǎn)變，采用以社會模式為主、以行政模式、政府購買模式和市場模式為輔的投資管理模式。社會保險基金的投資管理模式屬于社會模式，社會保險機構(gòu)的建設(shè)管理具有半行政模式的性質(zhì)，也應該向社會模式轉(zhuǎn)變。國防、警察、消防等公共安全服務(wù)主要是行政模式，但部分公共安全服務(wù)可以采用政府購買服務(wù)的方式。高速路、鐵路、城市道路、鄉(xiāng)村道路與公共文化、體育、生活、市政等公共設(shè)施建設(shè)項目分別主要采用行政模式、半行政模式、PPP模式和政府購買模式。客運貨運公共交通服務(wù)以市場模式為主，半行政模式和社會模式為輔。公共文化服務(wù)分地區(qū)和高中低不同層次分別采用行政模式、半行政模式、政府購買模式、社會模式和市場模式。不同地區(qū)勞動就業(yè)的信息中介服務(wù)、職業(yè)介紹、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓和就業(yè)安置等服務(wù)應該更多地采用政府購買和社會模式。三是完善公共服務(wù)分層供給體系。中央政府首要責任是保基本，包括最重要、最基本的公共服務(wù)項目及其最基本、最起碼的一個保障水平。最重要最基本的公共服務(wù)項目包括每一個人都會面臨的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險。這就要求中央政府統(tǒng)一建立個人教育賬戶、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險賬戶。資金來源和構(gòu)成需要合理配置。個人教育賬戶資金投入應該是以政府為主，醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險賬戶的投入是以個人和用人單位為主，中央政府對困難群體給予財政補助，從而保障每一個人在中國的任何地方都有一個基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老保障。中央政府承擔公共服務(wù)個人賬戶投入責任可以避免行政層級眾多的效率損耗。一旦公民有了個人賬戶的保障，其消費的自主性和選擇權(quán)就有了一定保障，公共服務(wù)供給的直接主體的競爭機制就有可能得以形成。在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施地區(qū)發(fā)展嚴重不平衡的階段，中央政府要承擔欠發(fā)達地區(qū)這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的規(guī)劃和投入責任。但當這些建設(shè)項目在各地區(qū)發(fā)展基本平衡的情況下，應加大一般性轉(zhuǎn)移支付比重，增大地方和基層政府因地制宜地使用財政資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的自主性和決策權(quán)，避免專項轉(zhuǎn)移支付資金的低效率。下放具體服務(wù)項目決策權(quán)力給基層，增強針對性和適應性。四是擴大基層選舉差額比例，增強民主監(jiān)督效力。為防止事權(quán)、財權(quán)下放重蹈“一收就死、一放就亂”的怪圈，必須完善群眾監(jiān)督基層政府的有效機制。十八屆三中全會的決定要求，“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。”核心是落實基層的差額選舉、加大差額比例，在一定程度上實現(xiàn)基層黨政領(lǐng)導干部既對上負責，又對下負責。五是上收法律監(jiān)督權(quán)于中央，增強統(tǒng)一性和權(quán)威性。為保證事權(quán)、財權(quán)的下放不被基層政府濫用，在加強民主監(jiān)督的同時，將司法、紀律檢查、審計、監(jiān)察、市場監(jiān)管、資源環(huán)境保護等方面的權(quán)力獨立于地方政府，由中央政府及相關(guān)部門實行垂直領(lǐng)導，增強法律監(jiān)督監(jiān)管權(quán)力的獨立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性。

（二）建立“錢隨人走”的公共財政制度

一是從“供給側(cè)”投入為主向“需求側(cè)”投入為主轉(zhuǎn)變，建立公共服務(wù)個人專用賬戶。黨中央也提出了“供給側(cè)”改革的發(fā)展方向，要求生產(chǎn)供給要提質(zhì)增效，公共服務(wù)領(lǐng)域也不例外。現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、道路等公共交通、公共文化等公共服務(wù)軟硬件的生產(chǎn)供給基本能滿足公共需求，甚至有些公共服務(wù)項目逐步出現(xiàn)供大于求的局面。推動公共服務(wù)領(lǐng)域提質(zhì)增效的根本動力，是通過競爭壓力激發(fā)市場活力，通過消費者的自主選擇來推動存量公共服務(wù)優(yōu)化生產(chǎn)供給、增量公共服務(wù)對社會投資的吸引力。這就必然要求公共財政對公共服務(wù)的投入從直接保障生產(chǎn)供給的“供給側(cè)”投入方式逐步向保障公民消費需求的“需求側(cè)”投入方式轉(zhuǎn)變。當然因為農(nóng)村與城市、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)在市場成熟度、供求關(guān)系上存在一定的差別，在“供給側(cè)”和“需求側(cè)”投入程度上應有一定的差異。二是分項目分群體建立公共服務(wù)需求保障標準。公共財政要平等保障義務(wù)教育和公共衛(wèi)生專用資金個人賬戶的資金投入責任。醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)需求保障的財政投入應融入到醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險機制之中。對于勞動能力較強和收入水平較高的中高收入群體而言，其醫(yī)療和養(yǎng)老等保險的投入責任主要在其本人；對于低收入、無收入群體而言，政府對其基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險應承擔需求保障責任。為低收入無收入群體建立最低生活保障、勞動就業(yè)、基本文化、基本信息、交通出行和住房保障專用資金個人賬戶，對其最低生活保障、勞動就業(yè)、基本文化、基本信息、交通出行和住房保障的資金需求提供財政補助。具體的投入或補助標準應該根據(jù)當年的平均工資水平、低收入群體的工資收入水平、政府的財政收入水平和相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的消費水平綜合確定、動態(tài)調(diào)整。為了保障公平，基本公共服務(wù)項目的基本需求投入保障責任主要由中央政府承擔，地方政府可以根據(jù)自身財力保障水平和當?shù)叵M水平，提高需求保障水平。三是分項目分區(qū)域建立公共服務(wù)供給標準。中央政府各行業(yè)主管部門要為基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、交通文化生活等公共基礎(chǔ)設(shè)施或機構(gòu)建設(shè)制定公共服務(wù)供給標準，包括各具體的公共服務(wù)機構(gòu)的設(shè)施設(shè)備、人員配備以及運營經(jīng)費等行業(yè)性標準。對各公共服務(wù)項目的供給達不到相應供給標準的地區(qū)，政府要承擔生產(chǎn)建設(shè)的投入或組織保障責任，中央政府要加大轉(zhuǎn)移支付力度，保障公共服務(wù)達到國家最低標準。四是建立公共財政資金橫向轉(zhuǎn)移支付制度。網(wǎng)絡(luò)組織形式的發(fā)展要求建立公共財政資金橫向轉(zhuǎn)移支付制度，各地區(qū)之間建立不通過上級政府中心節(jié)點的公共服務(wù)指標、公共服務(wù)資源轉(zhuǎn)移制度和結(jié)算信息系統(tǒng)。建立全國統(tǒng)一的人口公共服務(wù)信息系統(tǒng)，為每個公民配發(fā)包含各種公共服務(wù)項目的保障卡，保障卡既有身份認證功能，又是消費和支付轉(zhuǎn)移的憑證。各地區(qū)政府通過公共服務(wù)信息系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)算，實現(xiàn)各地區(qū)公共財政之間的消費補償平衡，實現(xiàn)公共服務(wù)資源隨著公共服務(wù)對象自由流轉(zhuǎn)。五是建立公共財政資金個人轉(zhuǎn)移支付制度。適用于公共財政“需求側(cè)”投入方式的公共服務(wù)專項資金直接劃撥到每個公民的公共服務(wù)保障卡個人賬戶中（可以是消費指標，也可以是資金額度），公民持公共服務(wù)保障卡在相應的公共服務(wù)機構(gòu)確認身份并依法消費。公共服務(wù)個人賬戶資金根據(jù)各主要公共服務(wù)類別分設(shè)多個相應的專用資金賬戶，中央政府為每一專用資金的使用制定相應的條件和規(guī)則，專款專用，避免隨意將公共服務(wù)資金挪作他用。因為地區(qū)發(fā)展差異、消費水平差距、時間差異和物價波動等因素的客觀存在，公共服務(wù)個人賬戶資金額度可以采用非現(xiàn)金計價的方式。非現(xiàn)金計價可以采用根據(jù)特定公共服務(wù)項目的構(gòu)成特點將消費一定公共服務(wù)的資源、環(huán)節(jié)或時間確定為若干全國通用的公共服務(wù)標準單位，公共服務(wù)機構(gòu)再根據(jù)特定時期特定地區(qū)的標準單位與貨幣換算的標準單價將消費者消費的標準單位從公共財政獲得資金補償。

（三）健全公共服務(wù)供給主體公平競爭制度

一是公共服務(wù)主體身份平等制度。在公共服務(wù)的政府購買、特許經(jīng)營、合同委托、服務(wù)外包、土地出讓協(xié)議配建等各種投資管理模式和組織形式中，要分公共服務(wù)領(lǐng)域、分公共服務(wù)行業(yè)制定準入標準、資質(zhì)認定、登記審批、招投標、服務(wù)監(jiān)管、獎勵懲罰及退出等操作規(guī)則和管理辦法，確保公共服務(wù)民辦機構(gòu)在設(shè)立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面與公辦的企事業(yè)單位享有平等待遇，而又確保公共服務(wù)的質(zhì)量和安全。采用“老人老辦法、新人新辦法”和自然減員等方式探索取消行政、事業(yè)單位編制管理模式，逐步實行全員合同聘任制。二是破除壟斷建立公共服務(wù)公平競爭制度。通過減少基本公共服務(wù)“供給側(cè)”投入，增加基本公共服務(wù)“需求側(cè)”投入，逐步轉(zhuǎn)變對這些傳統(tǒng)公共服務(wù)公辦機構(gòu)直接補助、直接撥款的方式，為公辦機構(gòu)與民辦機構(gòu)之間公平競爭創(chuàng)造更加平等的條件。建立PPP模式和政府購買模式公開公平擇優(yōu)招標的制度。建立以公共服務(wù)對象（受眾）為主的甄選考核評價制度，確保服務(wù)機構(gòu)對政府的相對獨立性。三是建立公共服務(wù)主體同等的稅費、監(jiān)管制度。公共服務(wù)生產(chǎn)供給主體的選擇確定不應該以其是否營利作為身份限制，即使是營利性的企業(yè)，也可以同等的參與公共服務(wù)競爭，只要其在具體的公共服務(wù)項目的生產(chǎn)供給中質(zhì)量更好、價格更優(yōu)，或者與非營利組織是同等的利潤率，政府就應該按照與非營利組織同等的標準收取相關(guān)稅費。

（四）健全公共服務(wù)合同及合同監(jiān)管制度

一是分類別制定公共服務(wù)合同樣本。各主管部門邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家和具有豐富實踐經(jīng)驗的實際工作者研究制定各類公共服務(wù)項目招標采購、PPP合作以及消費者個體在公共服務(wù)生產(chǎn)供給機構(gòu)消費等公共服務(wù)合同樣本，供各實際操作部門參考采用。以公共服務(wù)生產(chǎn)供給合同為基礎(chǔ)，完善服務(wù)承包商的遴選機制、簽約流程、協(xié)商談判機制、風險控制機制和合同的日常管理制度。二是公共服務(wù)績效評價及獎勵懲罰制度。建立公共服務(wù)績效問責制，對財政資金的使用要進行切實的績效考核；對于達不到績效評價標準的公共服務(wù)機構(gòu)，給予降低服務(wù)價格等經(jīng)濟懲罰；對于連續(xù)達不到績效標準的公共服務(wù)機構(gòu)，取消其公共服務(wù)生產(chǎn)供給資格；對于績效優(yōu)良的公共服務(wù)機構(gòu)可以給予一定的獎勵，給予更多的服務(wù)項目承接任務(wù)，鼓勵優(yōu)勝劣汰。對于公共服務(wù)機構(gòu)達不到績效考核標準而相關(guān)政府部門又懶政怠政不正常履行其監(jiān)督監(jiān)管職責，或者出現(xiàn)工作差錯，工作失職者，要通過建立政府問責制，追究政府相關(guān)部門及其領(lǐng)導和直接責任人的責任。三是公共服務(wù)合同監(jiān)管及退出制度。構(gòu)建多元一體的監(jiān)管主體體系，包括財政預決算、行政監(jiān)察、審計核算、民政、工商等職能部門的行政監(jiān)督和同行競爭者、消費者、新聞媒體和社會公眾的社會監(jiān)督，及時公開回應公民的建議、申訴、控告和檢舉，強化協(xié)同監(jiān)管，充分發(fā)揮委托監(jiān)督、同行競爭者監(jiān)督、專家協(xié)助監(jiān)督、社會公眾、公民代表的監(jiān)督優(yōu)勢，以期更客觀、公正和及時地完成對服務(wù)質(zhì)量等技術(shù)檢查或鑒定的協(xié)助監(jiān)管任務(wù)，創(chuàng)建以“發(fā)包人監(jiān)督和消費者監(jiān)督”為常態(tài)的協(xié)同監(jiān)督機制。對公共服務(wù)項目績效考核不達標者，要給予經(jīng)濟、信用記錄的懲戒，如果一定期限連續(xù)不達標者，要建立嚴格的退出機制，重新招標，并對不達標者建立不良信用記錄，在未來的公共服務(wù)招標或委托中視情節(jié)輕重扣減量化分值。四是亟待健全醫(yī)療保險資金監(jiān)管制度。制定城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、新農(nóng)合（或城鄉(xiāng)合作醫(yī)療保險）資金監(jiān)管、巡查、抽查等制度。制定醫(yī)療保險等定點醫(yī)療機構(gòu)和基金監(jiān)管及責任追究辦法，實行黑名單管理制度。加大對定點醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)督檢查力度和頻率，對嚴重違反醫(yī)療保險等相關(guān)政策和醫(yī)療常規(guī)套取醫(yī)療保險資金的，視情節(jié)輕重給予暫停報銷業(yè)務(wù)、直至取消其定點醫(yī)療機構(gòu)資格，納入黑名單。加大對定點醫(yī)療機構(gòu)負責人或主要責任人騙保的法律懲罰力度。建立公共服務(wù)各行業(yè)領(lǐng)域的誠信信息庫，對藥品、器械等各種公共服務(wù)產(chǎn)品不按要求配送或配送數(shù)量嚴重不足或存在行賄行為的經(jīng)銷商列入誠信黑名單，取消其供貨資格。建立完善的藥品供應銷售全鏈條追溯機制，推進醫(yī)院藥品庫存信息、供應商信息和銷售信息系統(tǒng)對接，建立臨床醫(yī)生處方分析信息系統(tǒng)，為完善醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管機制、評價機制和工作考核等提供堅實的信息基礎(chǔ)。

（五）健全公共服務(wù)信息資源共享制度

一是進一步完善全國公民身份信息系統(tǒng)服務(wù)功能。亟需加大公民身份信息系統(tǒng)拓展教育、醫(yī)療衛(wèi)生、健康狀況、社會保障、住房收入財產(chǎn)狀況等基本公共服務(wù)信息功能及其與相關(guān)信息系統(tǒng)的協(xié)同聯(lián)動功能，增加公民居住地變更實時記載功能，為公共服務(wù)提供更加完備的人口信息，變有償服務(wù)為無償服務(wù)。二是建立全國統(tǒng)一的個人收入、財產(chǎn)和消費信息共享系統(tǒng)。建立全國統(tǒng)一的個人收入、財產(chǎn)和消費信息共享系統(tǒng)組織機構(gòu)，利用大數(shù)據(jù)整合開發(fā)信息資源，供公共服務(wù)主體資格審核確認時使用。全面采集個人的收入、存款、有價證券、不動產(chǎn)、社會保障、公積金、納稅數(shù)額、車輛等貴重物品消費等信息。全國統(tǒng)一的個人收入、財產(chǎn)和消費信息共享系統(tǒng)未經(jīng)相關(guān)機構(gòu)或本人同意不得隨意公開或供他人查詢使用。三是分層級分地區(qū)建立專門的公共服務(wù)項目招投標信息系統(tǒng)。公共服務(wù)項目招投標信息系統(tǒng)要從政策法規(guī)、招投標信息、用戶管理、公共信息管理、項目管理、社會公眾監(jiān)督投訴、招投標公司管理、數(shù)據(jù)庫管理、在線招投標、評標管理等方面為公共服務(wù)項目招投標及社會公眾搭建全面系統(tǒng)、功能齊備的信息服務(wù)平臺，為用戶在線查看招投標信息、重要通知、國家及省部級政策法規(guī)和規(guī)章，通過查看競標項目，競標的公共服務(wù)生產(chǎn)供給機構(gòu)可以實現(xiàn)在線競標活動，評審專家對申請競標的公司進行在線評審。經(jīng)過公開的開標、評標和定標，最終將競標結(jié)果公布在互聯(lián)網(wǎng)上。四是分行業(yè)建立全國統(tǒng)一的公共服務(wù)資金轉(zhuǎn)移結(jié)算信息系統(tǒng)。公共服務(wù)需求主體異地消費的身份信息、消費明細等信息經(jīng)過公共服務(wù)結(jié)算平臺，實現(xiàn)流動人口公共服務(wù)異地消費的及時結(jié)算。公共服務(wù)異地消費結(jié)算可以采用電子資金劃撥方式結(jié)算，也可以采用符合公共服務(wù)項目特性的公共服務(wù)結(jié)算單位的指標結(jié)算，從而實現(xiàn)公共服務(wù)資金的橫向轉(zhuǎn)移支付、個人轉(zhuǎn)移支付。五是建立公共服務(wù)項目績效評價、監(jiān)督、誠信信息系統(tǒng)。各地區(qū)分行業(yè)系統(tǒng)建立公共服務(wù)項目數(shù)據(jù)庫，以公共服務(wù)項目數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，建立公共服務(wù)項目績效評價、公共服務(wù)項目監(jiān)督信息系統(tǒng)，供公共服務(wù)對象、公共服務(wù)項目主管部門、公共服務(wù)項目生產(chǎn)供給競爭單位、第三方專業(yè)評估單位和評估專家、新聞媒體和社會公眾對相關(guān)公共服務(wù)項目的決策、執(zhí)行過程和效果進行評價和投訴舉報，評價結(jié)果將進行量化計分，作為公共服務(wù)生產(chǎn)供給主體續(xù)約續(xù)標、獲取服務(wù)報酬、核算服務(wù)單價、不良信用記錄的依據(jù)；也是公共服務(wù)對象反饋需求信息、公共服務(wù)生產(chǎn)供給主體改善公共服務(wù)流程、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的依據(jù)。

注釋：

① [英]亞當·斯密著，郭大力，王亞南譯：《國富論》，上海：上海三聯(lián)書店，2009：579-606.

② [美]E. S.薩瓦斯，周志忍等譯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，北京：中國人民大學出版社，2002. 5.

③ [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，上海：上海三聯(lián)書店，2000.

④ [美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特著，丁煌譯：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，北京：中國人民大學出版社，2010：6-10.

⑤ 肖文濤，唐國清：《基本公共服務(wù)均等化：共享改革發(fā)展成果的關(guān)鍵》，《科學社會主義》2008（5）：105.

⑥ 樓繼偉：《完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務(wù)均等化》，《中國財政》2006（3）：6.

⑦ 遲福林：《公共服務(wù)均等化：構(gòu)建新型中央地方關(guān)系》，《廉政瞭望》2006（12）：41.

⑧ 劉尚希：《實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的政策路徑和方案選擇》，《經(jīng)濟研究參考》2007（60）：12.

⑨ 賈康：《關(guān)于建立公共財政框架的探討》，《國家行政學院學報》2005（3）：39.

⑩ 丁元竹：《推進我國基本公共服務(wù)均等化》，《理論參考》2011（1）：10.

{11} 安體富：《完善公共財政政策制度：逐步實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化》，《東北師范大學學報》2007（3）：88.

{12} 姜曉萍：《中國公共服務(wù)體制改革30年》，《中國行政管理》2008（12）：28.

{13} 毛壽龍，陳建國：《經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家公共服務(wù)民營化研究（下）》，《蘭州大學學報》（社會會科學版）2009（6）：14.

{14} 馬克思：《馬克思恩格斯選集（第二卷）》，人民出版社，1972：334。

{15} 王曉慧：《養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌短板：僅七省市實現(xiàn)省級統(tǒng)籌》，《華夏時報》2015.04.22。

{16} 崔運武：《論我國城市公用事業(yè)公私合作改革的若干問題》，《上海行政學院學報》2015.4。

{17} 蔣夢惟：《管理體制僵化等痼疾待解 北京部分公辦養(yǎng)老院入住僅1%》，《北京商報》2016.2.1。

{18} 郝迎燦：《新農(nóng)合資金這樣遭蠶食（民生調(diào)查）》，《人民日報》2015.08.17（14）。