重大PPP項目投資失敗案例分析

亓子金

摘 要 本文通過案例分析方法及工程經濟學中NPV的測算方法對近幾年的杭州灣跨海大橋投資項目進行了分析，從宏觀原因與項目內部原因著手，收集了當時的可行性分析報告進行對比，總結出該項目沒有達到預期成功的原因，并對未來我國PPP模式的健康發展給出了建議。

關鍵詞 PPP 杭州灣跨海大橋 投資分析

一、PPP模式概述

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。近幾年，PPP項目受到越來越多的關注，國內外出現了很多公私合營，投資重大項目的案例。

作為PPP典型項目的杭州灣跨海大橋投資項目，是我國民營企業與國家聯合投資建設的首例。但從經濟效益上來看，該項目卻是失敗的。建成后五年以來杭州灣跨海大橋投資項目遠沒有達到預期的客流量，收益也不盡樂觀，很多企業紛紛撤資。對于該項目的分析有助于我們及時總結經驗教訓，為其他重大的公私合營項目投資提供借鑒。

二、杭州灣跨海大橋失敗原因分析

本文通過對于項目外部的政治、經濟、技術等因素以及項目本身可行性的研究來分析杭州灣跨海大橋項目投資失敗的原因。

（一）外部因素分析

1.政治。第一，法律制度不完善。由于杭州灣跨海大橋籌劃建設期間，我國PPP項目仍處于探索和推廣階段，雖然已經出現了類似的項目，但相關法律法規并不完善。在合作過程中可能由于法律條款的更改使得相關公私合營各方利益受損。第二，審批、決策周期長。基礎設施的項目需要經過各級政府相關部門的審批，程序多、周期長。但市場變化迅速，作為私人企業的一方，一旦市場出現變化，很難根據市場變化迅速做出有效調整，存在滯后期。第三，政府出于“為人民服務”的目的，會建設許多類似的項目，而項目的建設則會讓相應項目之間產生商業競爭，一定程度上損害私營企業的利益。在杭州灣跨海大橋開工建設未滿兩年時，相隔僅50公里的紹興杭州灣大橋就已開工，2013年建設的嘉紹大橋更讓杭州灣跨海大橋“雪上加霜”。僅從小車通行費而言，嘉紹大橋就遠遠低于杭州灣跨海大橋，杭州灣大橋深受其苦。

2.經濟因素。第一，市場需求不足。從2003年發布的《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》中預測2012年車流量可達1415.2萬輛，而實際車流量只有1252.44萬輛，市場需求明顯不足。預計的收益高于實際收益。預期收益的誤判使得民企決策失誤，出現了資金缺口。第二，收入來源單一，受市場風險影響較大。通行費是大橋的唯一的收入來源，當出現通貨膨脹、利率變化等導致民營企業無法及時調整，影響后續資金的注入。

3.其他因素。私營企業不僅建設時要考慮技術設計問題，而且建成后運營，也要考慮如何降低成本，提高收益。由于杭州灣施工條件復雜，因此采用常規設計方案和施工方法很難滿足工期要求。諸多技術難點使民營企業對大橋建設及維護的成本大大提高，成為影響其收益的一個重要因素。

此外，杭州灣氣象復雜多變，災害性天氣時有發生，氣象條件對于項目的盈利也有很大的影響。

（二）內部因素分析

1.對于收益率的過高估計也是項目失敗的原因之一。據寧波政府報告預計收益率為12%～15%，但運營后的實際收益卻與預測相差甚大。杭州灣大橋公司去年一季度的短期融資券募集說明書稱，公司爭取到2015年達到投資收益率8%的目標。實際上2011年收益率不足4%。

本文利用NPV簡單計算。已知初始投資107億，2011年的可行性報告中追加投資至136億，原因為原材料成本增加，其中70%來自銀行貸款。預計使用壽命100年，收費年限30年。當年銀行貸款的利率為5.76%。按一年期國債利率，取資金時間價值利率為5.41%。則計算在不計維護成本和折舊成本的情況下，若使NPV大于0，則年過路費至少需收入16億，包括每年需還貸款6.7395億。而2013年上半年收入只有6.43億。假設上半年與下半年收入一致，也只有12.86億，與要達到的16億相差甚遠。所以，遠遠達不到當初預估的收益率。

2.分紅與虧損分擔不合理。民營企業可以得到的分紅太少，但承擔的風險卻很大，而且企業也并不具備足夠大的風險承擔能力。環馳軸承集團在杭州灣大橋發展有限公司中的資金接近1億元，占總股本的不到2%。該公司自大橋成立最高的一次分紅是200多萬，幾年來拿到的分紅還不到最初投資的零頭。

（三）研究結論

從經濟效益來講，該項目是失敗的，許多最初參與的民營企業都賣出股份，2013年上半年，杭州灣大橋項目的三大國有股東所占股份已經占到了總股本的85%，剩余民營企業所占股份中，最高的也不過2.6%，最低甚至只有0.13%。原因主要在于從大橋開通至今的實際車流量與《可行性研究報告》中對車流量的預測一直存在巨大的差距。實際利潤只有預測利潤的1/8。

但從國民經濟發展的整體角度而言，杭州灣大橋的建設對寧波和杭州灣整個地區的經濟、社會發展都具有深遠的、重大的戰略意義，它已經不再僅僅屬于一個投資項目的范疇。大橋的建設有利于與上海接軌上海，擴大開放，提高浙江省特別是嘉興市和寧波市對內對外開放水平，增強綜合實力和國際競爭力，推動長江三角洲地區合作與交流。

因此，作為國內首個PPP項目的杭州灣跨海大橋，雖然從經濟效益上并不可行，但是卻給周邊地區帶來了實實在在的發展。

（四）研究建議

通過對杭州灣跨海大橋投資項目失敗原因的分析，本文對于PPP項目運作的可行之策給出了以下幾點建議：

1.明確政府與民營企業的角色劃分。在推行PPP模式應用在公共基礎設施的建設中時，要明確政府和企業的角色和相應的職能、責任，各司其職。作為私營企業，要積極發揮資金優勢，及時反應市場變化；作為政府要為私營企業保駕護航，有效監管。在收益方面，企業可與政府協議合理的分紅方式。在風險方面，政府則可以多承擔一些，以減輕民間投資的壓力。

2.倡導投資主體多元化。由于PPP項目投資的基礎設施具有投資數額大、投資周期長、成本回收慢等特點，在進行招標時，可以實行投資主體多元化，避免少數民營企業控股現象，減少部分民營企業撤資帶來的震動。

3.健全相應的法律法規。PPP模式的順利推進，需要法律法規的約束。雖然現在我國已經出臺了很多相關的政策法規，但對于PPP項目中企業的所有權、如何融資、如何盈利以及風險分擔等方面的規定并不夠完善。只有不斷完善相應的法律法規，才能更好地保證民營企業的利益，鼓勵更多的民營企業愿意并積極參與到PPP項目建設中來，激發市場的活力。

三、結語

PPP模式在我國現在的經濟形態下，具有不可比擬的優勢，但也存在著許多風險。杭州灣跨海大橋雖然存在失敗的方面，但也為今后PPP模式的發展提供了經驗教訓。因此，要采取科學方法合理管理，將PPP模式的優勢發揮到最大，促進我國基礎設施建設的發展。

（作者單位為中國礦業大學管理學院）

參考文獻

[1] 任倩.基礎設施PPP項目的風險因素分析——杭州灣跨海大橋項目實踐[J].江西建材，2016（6）：194-195.

[2] 王雁紅.公共事業民營化模式探求——以杭州灣跨海大橋為例的實證研究[J].寧波經濟，2010（1）：23-27.