讓黨內監督和國家監督與時俱進

馬懷德

2016年11月7日，中辦印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，方案強調，國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。如何認識這次改革的重大意義，如何積極穩妥推進此次改革，是當前理論界必須回答的問題。

國家監察體制改革是制度反腐的一項重大舉措，將對反腐敗制度體系建設產生深遠影響

黨的十八大以來，中央強力反腐，以雷霆萬鈞之勢橫掃腐敗，以霹靂手段重拳出擊，創造了史無前例的反腐記錄。看到反腐巨大成效的同時，也應當清醒認識到，這是一場輸不起的斗爭，形成不敢腐只是反腐第一步，要實現不敢腐、不能腐、不想腐尚需長遠的戰略謀劃、嚴密的制度體系和完備的法治保障。實踐證明，懲治是最好的預防，制度是最有效的約束。只有集中全黨力量，形成高壓態勢，通過嚴厲懲治，才能形成巨大的震懾效果，有效預防腐敗；也只有加快建立制度體系，把權力關進制度的籠子里，才能重建政治生態，建設廉潔政治。《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》部署在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。不同于以往的機制改革，此次改革重在制度創新和組織創新，是反腐敗制度體系的重大突破。監察委員會的設立，從制度上解決了國家監察權的定位問題，為國家監察機關更好地履行反腐敗職能，實現監察對象全覆蓋提供了制度依據。如果說黨的十八大以來反腐敗重在治標，那么監察委員會的建立就是治本之策。當然，改革國家監察體制是反腐敗制度體系的重要一環，隨著全面從嚴治黨和全面依法治國不斷深入，其他相關的制度建設也會陸續推出，最終構建一套嚴密的法治監督體系和反腐敗制度體系，為形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制奠定制度基礎。

國家監察體制改革是實現黨內監督與人民監督有機結合的需要

黨的十八大以來的經驗告訴我們，只有堅持全面從嚴治黨，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題。推進國家監察體制改革，特別是設置國家監察委員會，是全面從嚴治黨的需要，是加強黨對反腐敗統一領導，形成制度化、法制化成果的需要，有利于實現黨內監督與人民監督有機結合。

黨的十八大之后，黨的反腐敗體制機制已經悄然發生了變化。下級紀委書記由上級紀委提名考察，落實雙重領導體制的同時強化了垂直監督，增強了對地方反腐敗的領導。重大反腐敗線索須上報上級紀委，有利于腐敗案件的查處。紀檢組派駐實現了全覆蓋。中央派駐的45個紀檢組，覆蓋了中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機關、全國政協機關、社會團體等139個單位。巡視制度也不斷完善，探索實行“三個不固定”，組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關系不固定。巡視組長不搞鐵帽子，一次一授權，建立和完善組長庫。2014年在完成對31個省區市和新疆生產建設兵團巡視全覆蓋的同時，又探索開展了專項巡視。由此可見，紀檢機關在人事管理和案件查處程序等方面的體制機制實際上在黨的十八大之后已然發生了重大變化。

強化黨內監督的同時，對國家機器的監督也提上議事日程。黨內監督是永葆黨的肌體健康的有力武器。我們是一黨長期執政，制度優勢已經充分顯現，但也面臨風險和挑戰，最大挑戰就是對權力的有效監督。實現黨的歷史使命，必須破解自我監督這個難題，要以黨內監督帶動和促進其他監督，健全完善科學管用的權力監督制約體系，推進治理體系和治理能力現代化。毋庸諱言，隨著黨內監督的加強，已經實現了監督全覆蓋，覆蓋了所有的國家機關、社會團體及企事業單位的黨員；而行政監察機關作為政府的組成部門，只負責監察行政機關的工作人員，以及政府任命的工作人員，不可能覆蓋到政府以外的機構和人員，由此便形成了“衣服小、身子大”的尷尬局面。

為此，必須“要完善監督制度，做好監督體系項層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”，國家監察體制改革的一個根本出發點就是，“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。強化黨內反腐敗斗爭的統一領導，使黨內監督和人民群眾監督相結合，形成發現問題、糾正偏差的有效機制。保證我們的監督力量能夠覆蓋延伸到所有的公職人員，使得我們的監督體制和監督機制更加制度化、規范化。

國家監察體制改革是全面依法治國的需要

黨的十八大之后，黨中央提出了“四個全面”戰略布局，全面依法治國是重要戰略舉措。全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。依規管黨治黨建設黨是依法治國的重要前提和政治保障。鄧小平同志指出：“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”全面推進依法治國，既要求黨依據憲法和法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。我們黨經過長期探索實踐，已經形成了一整套層次清晰、運行有效的黨內監督制度體系，使管黨治黨建設黨有章可循、有規可依。

就國家法治監督體系而言，雖然政府內部有行政監察和審計，政府外部有人大監督、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等力量。但這些反腐敗資源力量過于分散，很難發揮作用。建立國家監察委員會，可以整合反腐敗資源力量，形成集中統一、權威高效的反腐敗體制，有利于形成嚴密的法治監督體系，實現全面推進依法治國的目標。

國家監察體制改革是推進國家治理體系、治理能力現代化的需要

十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標就是推進國家治理體系和治理能力現代化。沒有厲行法治的決心，沒有健全完備的法律制度體系，沒有實施法治的能力和水平，很難稱得上是現代化國家。可見，治理體系和治理能力現代化，最重要的就是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度，通過有效運轉的制度體系，實現對國家和社會的治理，說到底就是實現治理體系和治理能力的制度化、法治化。建立國家監察委員會，形成高效權威的國家監察體系，有利于提升國家治理能力，推進國家治理體系和治理能力現代化。

國家監察體制改革，需要借鑒古今中外有益經驗，與時俱進不斷創新

我國監察制度起源于周朝，興于秦漢，隋唐時期臻于完備，一直延續至明清。在數千年的歷史長河中，監察機構幾經變革，不僅名稱有所變化，而且機構設置與地位也有所變化。最早的時候，丞相府、御史大夫府合稱二府，后來又增加了太尉，形成了所謂的三臺。監察這個詞是從唐代開始出現的，在具體的官職名稱中變化不是太大，明清時代改為都察，無論稱為御史、監察還是都察，職能一直延續下來。監察官的主要職能是監察百官，即糾舉彈劾百官，其官職品位不高，但是權力很大，所謂“大事奏裁，小事立斷。”監察范圍覆蓋財政、軍事、人事管理、司法、教育以及民風民情等諸方面。監察法規也十分完善，從漢代盼‘監御史九條”“刺史六條”，到清代的“欽定臺規”“都察院則例”“十察法”等不一而足。中國近代的監察制度是對古代監察制度的發展，孫中山先生主張的獨立于立法、行政、司法、考試的監察權，就是對百官彈劾糾舉、實施監督的權力，這一思想對我們改革監察體制具有啟發意義。北歐等國家的議會監察專員制度對我們同樣具有參考價值。域外監察制度表明，無論采取議會監察專員制，還是在行政系統內設監察機關，均通過立法保障監察權獨立行使，明確監察對象的廣覆蓋。如，1810年瑞典的《監察專員法》規定監察的對象包括法官、檢察官、公立學校老師、公立醫院醫生、護士及委托從事公務的人員。監察手段也比較多樣，如埃及的行政監督署擁有公開或秘密調查、調檔、偵查、搜查、逮捕、建議、越級報告等權力，瑞士賦予監察機關拘捕權、搜查權，直至公訴權。

可以說，改革國家監察體制，設立國家監察委員會，既是時代的要求，也是我們吸收了古今中外有益經驗基礎上與時俱進的表現，體現了黨中央全面從嚴治黨、全面依法治國的決心。